"Barroso Juan Justo c/ Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba C.A.P.J."
SENTENCIA DEFINITIVA NUMERO: CUARENTA Y CUATRO.-
En la ciudad de Río Cuarto, a catorce días del mes de agosto del año dos mil tres, se reunieron los Sres. Vocales de la Excma. Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Familia y Contencioso Administrativo de Segunda Nominación de la Segunda Circunscripción judicial, ante mí, Secretario autorizante, a los fines de dictar sentencia en estos autos caratulados: "BARROSO, JUAN JUSTO c/ SUPERIOR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE CORDOBA C.A.P.J."
El Tribunal fijó, para ello, las siguientes cuestiones a resolver:
1era.) ¿Es formalmente procedente la demanda entablada en función de la última resolución administrativa dictada y el cuestionamiento al respecto efectuado por el demandado?
2da.) En su caso y según lo que surja del acuerdo sobre la primera cuestión, ¿corresponde acoger la demanda?
3era.) ¿Cuál es el pronunciamiento que debe dictarse?
Conforme el sorteo de ley practicado, se estableció el siguiente orden para la emisión de los votos, señores Vocales Horacio Taddei, José María Ordóñez y Daniel Gaspar Mola.
A LA PRIMERA CUESTION, el Sr. Vocal Horacio Taddei, dijo:
I) En los presentes autos, el Sr. Juan Justo Barroso, por medio de apoderado, promueve, con fecha nueve de abril de mil novecientos noventa y nueve (09.04.99), formal demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, en contra del Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba (en adelante Sup. Gob.), procurando que se "anule o deje sin efecto la resolución emanada por la Junta de Calificaciones del Personal Subalterno del Servicio Penitenciario de esta Provincia" (en adelante, Junta de Calificaciones) por la que se declaró al actor "inepto para continuar en el grado" en el que se desempeña en la actualidad. Relata su ingreso al servicio y el desempeño que allí tuvo, para después referir, por considerarlo ilustrativo, el funcionamiento del sistema de calificaciones, destacando que esa instancia concluye con el dictamen de la mencionada junta que aconseja el ascenso de la persona, si se dan las condiciones o, en su caso, la baja (declarándolo inepto para continuar en el grado o recomendando su retiro obligatorio), agregando que la última calificación del actor correspondiente al período 01.09.87 al 31.08.98 fue de 8,77 puntos, y, no obstante ello, a renglón seguido se le notifica (con fecha 29.12.98) que ha sido declarado inepto para continuar en el grado, según quedara dicho, interponiendo el recurso jerárquico correspondiente el día 06.01.99 (fs. 2/4), cual fuera rechazado, por extemporáneo, mediante Disposición nro. 043, de fecha 11.02.99 (fs. 5), notificada el 25.02.99 (fs. 6).
Atento lo dispuesto por el art. 28 del Reglamento del Régimen de Calificaciones del Servicio Penitenciario en cuanto al plazo para interponer el recurso jerárquico que le fuera rechazado, se ocupa el accionante de fundar la procedencia formal de su reclamo y para ello dice: 1. Que dicha norma no consagra un plazo de caducidad, a lo que agrega la injusticia que sería, según sus palabras, admitir la tesis de la administración, pues el plazo de cinco días corridos de que se dispone para interponer el recurso produjo su vencimiento el tres de enero del año siguiente, con lo que, en virtud de la fecha de la notificación, sólo dispuso de un día hábil para la preparación de su defensa, con lo que concluye que lo dedujo temporáneamente, cumpliendo así el paso indispensable para preparar la vía administrativa. 2. Subsidiariamente, deja planteada la inconstitucionalidad de la norma que viene mencionado por las siguientes razones: a. Interpretar que ese plazo es de caducidad resulta contrario al art. 176 de la Constitución de la Provincia de Córdoba, no siendo posible establecer plazos de aquella naturaleza en el procedimiento administrativo. b. La manera de regular el recurso por parte de la normativa aplicable, se contrapone con el derecho a peticionar que establece la Constitución Nacional y el art. 19 inc. 9 de la CPCba.. c. Interpretar que ese plazo es perentorio resultaría contrario al derecho de defensa y acceso a la jurisdicción, dando las razones que sostienen su afirmación, al impedirse el acceso a los jueces naturales. d. Finalmente considera violatoria del derecho de propiedad (art. 17, CN) la normativa a que viene refiriendo.Fallo editado, seleccionado y publicado por Argentina Jurídica, el 10/03/2004, todos los derechos reservados.
Ya ingresando al aspecto sustancial, ataca el acto y le atribuye los siguientes vicios: Falta de causa al no señalarse cuál ha sido la razón o motivo por la que se declara al agente inepto para continuar ejerciendo el cargo, ante la falta de antecedentes que lo justifiquen, dado que los existentes son favorables para el actor, y destaca que la última calificación obtenida hasta la fecha del suceso (año 1998) fue "distinguido". Agrega además que existe falta de motivación (art. 98, ley 6658), al no surgir del acto impugnado los fundamentos de la decisión adoptada ante la falta de razones de hecho y derecho que la sustenten, incurriendo en el vicio de arbitrariedad. Finalmente atribuye violación de la ley (art. 105, ley 6658), frente a la contradicción que encuentra entre las calificaciones obtenidas por el agente y la determinación de la Junta de Calificaciones. A fs. 59 amplía la demanda impugnando la resolución que rechaza el recurso jerárquico (Disposición 043/99) a la que le atribuye falta de motivación, dada la ausencia de explicitación en el mencionado acto de las razones de hecho y derecho por las que se toma la determinación que allí se instrumenta, desde que no es posible admitir, según doctrina que cita, la mera remisión a otro acto (en este caso el dictamen de la Dirección de Asuntos Jurídicos), solicitando, por tanto la anulación de ambos actos de la administración (el que dispone la ineptitud que ataca y el que rechaza el recurso jerárquico).
II) A fs. 53/54 obra el dictamen del Sr. Fiscal de Cámara, quien se expide opinando que debiera haberse admitido el recurso, no obstante que fuera presentado, según la cuenta que realiza, un día después del vencimiento, considerando para ello la época del año en que se practicó la notificación y por ende el momento en que debió prepararse y presentarse el escrito recursivo (últimos y primeros días del año), no debiendo truncarse el derecho de defensa por un mero rigorismo formal. Considera que se encuentran reunidos los extremos de los arts. 1, 4 y 8 de la ley 7182, correspondiendo habilitar la instancia judicial.
III) Impreso trámite a la demanda por parte del tribunal (decreto de fs. 55) y a la ampliación posterior (decreto de fs. 60), el apoderado del Sup. Gob. deja evacuado el traslado y luego de la negativa general de rigor, fija su posición en los siguientes términos: 1. Reconoce la situación de revista del actor y lo determinado por la Junta de Calificaciones, desconociendo todo lo demás. 2. En función de lo dispuesto por el art. 6, CPCA, es menester preparar la acción contencioso-administrativa obteniendo resolución de última instancia con el reconocimiento o denegación del derecho reclamado o interés legítimo afectado, careciendo de acción quien no ha cumplido con ese proceso de agotamiento de la vía administrativa, situación que no se ha producido en autos, toda vez que el recurso se interpuso luego de vencido el plazo que fija la norma, no encontrando que sea justificación el que haya coincidido con las fiestas de fin de año. 3. Igualmente sostiene que la notificación de la disposición que rechaza el recurso a que refiere el punto precedente fue recibida el día anterior a la fecha en que dice haberlo hecho el actor, con lo que la acción que responde también sería extemporánea, si bien, reconoce, que no obra en su poder la documentación que acredite el extremo, achacando al reclamante confundir informalidad con anarquía y discrecionalidad. 4. Considera que el plazo para la interposición del recurso es fatal y con su vencimiento caduca el derecho a interponerlo, ocupándose de decir cual debió ser la conducta de quien es notificado de su cese laboral e interpreta que no ha sido diligente el actor al haber actuado como lo hizo. 5. Subsidiariamente se rechaza que el acto atacado carezca de motivación, el que, por el contrario, obedeció a un análisis del desempeño y condiciones del accionante, realizado en ejercicio de las legítimas atribuciones de quien lo produjo.
IV) Contestada la demanda, se abre a prueba la causa (fs. 64vta), ofreciendo y diligenciando cada parte la que hace a su respectivo derecho (actor: fs. 67/11, demandada: fs. 111/114).
V) Corrido traslado a los fines de alegar, el actor lo concreta a fs. 129/135 y allí hace mérito de los siguientes aspectos que surgen del proceso: 1ero). En lo que refiere al planteo formal traído por el demandado (falta de agotamiento de la vía administrativa) sostiene que el tribunal ya se expidió sobre el punto cuando en el decreto de fs. 55 admite la demanda y le imprime trámite, agregando que el Sup. Gob. no planteó la correspondiente excepción de incompetencia (art. 24, inc. 1 CPCA), como de previo y especial pronunciamiento, impidiendo así al actor opinar sobre la cuestión y al tribunal expedirse sobre el asunto en la instancia procesal oportuna. Cita abundante doctrina y jurisprudencia en aval de su postura en orden a que el planteo formal del accionado debió concretarse bajo la forma de artículo previo, habiendo precluido la posibilidad de tratamiento, postulando su rechazo por tal razón. 2do.) Adentrándose al aspecto sustancial del asunto hace particular mérito de las calificaciones obtenidas por el agente, que lo colocan, según su ver, en situación más de ser ascendido que de ser declarado inepto, como la Junta de Calificaciones hiciera, de una manera absolutamente falta de toda fundamentación o motivación por lo que califica al acto de arbitrario y violatorio de la ley, pidiendo sea anulado junto con todos los que sean su consecuencia, con costas.
A fs. 136/138, hace lo propio el apoderado del demandado, afirmando: 1ero) En lo que constituye el aspecto formal del asunto ventilado, de lo actuado no encuentra constancia alguna que haga variar la postura que sostuviera al contestar la demanda, ya que el recurso jerárquico (tendiente a que la máxima autoridad administrativa se expida sobre la cuestión) no fue interpuesto en tiempo propio, careciendo por tanto el reclamante de acción para instaurar la demanda que ha promovido, por lo que ésta debe ser rechazada. 2do.) Respecto de la cuestión de fondo sostiene que lo dispuesto por la Junta de Calificaciones fue en base a "instrucciones, directivas, antecedentes y los objetivos de integración y mejor servicio", por lo que se trata de una actividad, si bien reglada, que constituye de aquéllas típicamente discrecionales no susceptibles de ser revisadas por el Poder Judicial, citando precedentes en aval de su postura. Pide el rechazo de la demanda, con costas.
VI) Así puesta la cuestión, lo primero que indudablemente debe resolverse es lo atinente al doble aspecto formal que se ha suscitado en la causa, ya que mientras el demandado sostiene la improcedencia de la demanda por no haberse agotado suficientemente la vía administrativa, el actor afirma en su alegato, que ese planteo debió efectuarse bajo la forma de artículo previo por medio de la condigna excepción de incompetencia.
VI.1. En primer término cuadra decir que el planteo formulado por la demandada, bajo la forma de contestación de demanda, no considero apropiado que merezca reparo en este caso en particular, puesto que en definitiva la defensa ha sido introducida y sobre ella el actor ha podido expedirse haciendo valer sus derechos de la manera que creyera pertinente al efectuar su alegato, de donde el asunto no autoriza el rechazo que reclama, más aún a partir de la poco clara redacción del art. 24 inc. 1 del C.P.C.A., cuya interpretación, en función de lo dicho, no considero menester realizar en el presente.
VI.2. En cuanto al aludido cuestionamiento del representante del Gobierno Provincial, fundado en las mismas razones que llevaron a sostener la inconveniencia de un sometimiento a aspectos meramente formales, cabe afirmar que cercenar el acceso a la jurisdicción como lo pregona el mismo, supondría aplicar un formalismo que para nada se encuentra consagrado en nuestra jurisprudencia, particularmente del Máximo Tribunal de la República que "postula una hermenéutica antiformalista de las condiciones que la ley exige para acceder a la revisión judicial" (Vallefín, "Proceso Administrativo y Habilitación de Instancia", Edit. Platense, 1994, pág. 141), por lo que nada impide su articulación como cuestión de fondo (Carranza Torres, "Procedimiento y Proceso Administrativo en Córdoba", Alveroni, T. 2, pág. 97).
Es que, tal como se han presentado las cosas en estos autos, no resulta ni tan siquiera necesario acudir al análisis de la constitucionalidad de la norma que determina el plazo para la interposición del recurso jerárquico que resultara rechazado por extemporáneo, pues simplemente basta con analizar la naturaleza de la cuestión y la manera como la administración ha actuado para que, sin hesitación alguna, sea posible concluir que su conducta ha sido de claro tinte abusivo, pues nada justificaba, frente a un plazo que debe computarse por días corridos, practicar la notificación el día martes 29 de diciembre de 1998, para que su vencimiento operase el día lunes 4 de enero de 1999 (ya que aún cuando sea corrido el cómputo, el día primero de enero y los sábados y domingos mal pueden ser computados en el caso para la presentación del escrito), de donde se advierte que el recurso (que, por otra parte, debe ser fundado -art. 28, Regl., citado-) debió presentarse el mencionado lunes 4 y lo fue el miércoles 6, a las 9,40hs. Si a lo dicho se agrega que luego la administración se "toma" hasta el 11 de febrero para resolver el rechazo, claramente la postura formalista a ultranza se muestra desdibujada, falta de fundamento y carente de la racionalidad con que, por definición, debe concretarse todo obrar de la administración (acto administrativo). Ninguna razón existe que avale privar a cualquier ciudadano del efectivo acceso a la jurisdicción a los fines de que los jueces efectúen el condigno control que les corresponde, sólo porque la administración en una conducta casi "autista", pretende que la situación sea mensurada desde la única óptica del supuesto incumplimiento formal del agente sancionado, haciendo caso omiso de las circunstancias de tiempo y oportunidad en que los hechos se suscitaron. Así puesta la cuestión es de toda evidencia que nada verdaderamente justifica cercenar el acceso a la jurisdicción del agente Barroso para que sea en los Estrados de la Justicia donde se dirima su pretensión.
Si se repara que la Constitución de la Provincia al tiempo que garantiza el sometimiento de los entes públicos a la jurisdicción de los tribunales ("control judicial") sólo exige para ello que "el interesado haya agotado la vía administrativa" (art. 178), ambas situaciones deben aplicarse de manera que el aspecto formal que subyace en la última disposición no convierta en letra muerta a la restante, de tinte sustancial. Si puede también decirse que los actos administrativos se encuentran sometidos al control judicial, debiendo solamente agotarse la vía administrativa para poder acceder a la jurisdicción, en el supuesto concreto y particular de autos, el asunto debe evaluarse a la luz de la propia actuación de la administración, donde, virtualmente y al proceder de la manera en que lo ha hecho, tornó si no ilusorio, sí de muy difícil concreción, el recurso administrativo jerárquico ineludible para agotar la vía. Es en este orden de ideas donde no se me hace posible prescindir de dicha realidad al tiempo de determinar las razones por las que no se ha obtenido la resolución que finiquite con aquella instancia y es precisamente por ello que no me resulta posible encontrar razón y fundamento a la particular actitud del Servicio Penitenciario.
Es bien sabido que las disposiciones constitucionales tienden a dar las directivas generales a las que luego deberán ajustarse las normativas específicas (conf. González, Joaquín, "Manual de la Constitución Argentina", Estrada, pág. 106 y sig.) y siendo ello así, de ninguna manera es posible leer en el sólo requisito del agotamiento de la vía el cierre del acceso a la jurisdicción, cuando el obrar del ente oficial ha contribuido, en buena medida, a su frustración, como aquí ha sido, pues a esta altura no se puede negar que la conducta del Servicio Penitenciario trae más dudas que certezas y es así que en la imperiosa necesidad de efectuar una interpretación de la situación que se muestre dinámica y operativa con el sistema de control jurisdiccional, estoy en condiciones de afirmar, sin titubeo, que la habilitación de la vía judicial, aún ante el rechazo por extemporáneo del recurso jerárquico interpuesto en el breve lapso de cinco días corridos de notificado el acto resolutivo respectivo, no sólo resulta compatible con el precepto constitucional sino que, además, creo, atiende de manera adecuada los derechos del afectado, debiendo repararse aquí que, frente a la declaración de ineptitud para el servicio que se ha efectuado respecto de Barroso, éste resiste la determinación en función de la defensa de lo que constituye su medio de vida, con lo que aparece un costado alimentario que para nada puede soslayarse y mucho menos decirse que lesiona a la Constitución Provincial, máxime cuando es esa misma norma superior la que garantiza tal derecho y particularmente para los empleados públicos (art. 23 inc. 13).
Obsérvese además que el propio agente al interponer su recurso dejó ya planteada la cuestión temporal, brindando las razones por las que entendía debía dirimirse el asunto de manera distinta a como se presentaba en función de aquella normativa que, según como fue utilizada por la administración, lo obligaba literalmente a tener que obtener de parte de quien lo asistiera técnicamente, sus servicios profesionales entre los preparativos y festejos mismos del año nuevo (en rigor, sólo disponía al respecto de dos días "hábiles", el 30 de diciembre de 1998 y el 2 de enero de 1999), circunstancia que en absoluto se advierte nutrida de la suficiente razonabilidad que le brinde adecuado sustento fáctico y jurídico, máxime cuando del obrar de la administración se trata.
Por todo lo expuesto, a esta primera cuestión sometida a tratamiento la voto en sentido afirmativo, declarando que la vía administrativa se encuentra correctamente habilitada en el presente caso.
Los Sres. Vocales José María Ordóñez y Daniel Gaspar Mola, dijeron:
Que por coincidir con lo expuesto por el Sr. Vocal preopinante, votaban en igual sentido.
A LA SEGUNDA CUESTION, el Sr. Vocal Horacio Taddei, dijo:
I) En autos surge claro que la cuestión a dilucidar es si la determinación tomada por la Junta de Calificaciones en cuanto declara a Juan Justo Barroso "inepto para continuar en el grado", lo ha sido de manera que se ajuste a la normativa aplicable, todo ello a la luz de los principios generales que, junto con aquellos específicos, también deben observarse.
II) Determina el Reglamento del Régimen de Calificaciones del Servicio Penitenciario Provincial (Decreto 4816/82) la forma y manera en que es posible que la Junta de Calificaciones, evaluando la conducta del agente bajo análisis, eventualmente determine la declaración de ineptitud para continuar en el grado y así tenemos que conforme al art. 74 inc. 5, de la Ley del Servicio Penitenciario Provincial (nro. 8231), se produce la desvinculación del agente cuando ha sido declarado por la Junta de Calificaciones en aquella condición, todo ello dentro del marco de estabilidad de que este personal goza (art. 17, norma cit.). Es allí donde encuentro que, no obstante el formal seguimiento de los procedimientos establecidos, se advierte que la determinación tomada por la mencionada junta muestra dos aspectos que a mi juicio, y adelantando la opinión que sobre el asunto me pude formar, la invalidan de manera insalvable como para hacer posible su confirmación en esta sede: En primer término llama poderosamente la atención la absoluta falta de fundamentación que explique la grave determinación tomada, lo que aparece ilógico, si se repara, por un lado, que paradójicamente que al administrado se le exige que su recurso, como ya se dijo, deba ser "fundado", y si se atiende, por otro, a que resulta ser un principio que los actos administrativos deben ser fundados (arg. art. 98 de la ley 6658). En segundo lugar, no se advierte la suficiente correspondencia entre esa declaración de ineptitud y los antecedentes que surgen del legajo del agente.
a) En cuanto al primer aspecto, resulta imposible coincidir con el apoderado de la demandada cuando sostiene que brinda motivación suficiente la afirmación efectuada por la Junta de Calificaciones al decir que ha actuado conforme a "instrucciones, directivas, antecedentes y los objetivos de integración y mejor servicio", pues semejantes generalidades en absoluto alcanzan para que, cada agente involucrado, encuentre en ello fundamento suficiente para la determinación que lo afecta. Es que si el principio es la estabilidad (art. 17 ley 8231 y art. 23 inc. 13 Const. Pcial.) y la Junta puede declarar la mentada ineptitud (art. 74) cuando el personal "a criterio de la Junta respectiva, no haya evidenciado condiciones y/o capacidad profesional en relación a su grado" (art. 24, Regl. del Rég. de Calif.), aparece evidente que del mencionado plexo normativo surge, sin demasiado espacio para la duda, que la declaración de ineptitud, necesariamente y siendo una excepción, debe tener una adecuada fundamentación que, mínimamente al menos, explique las razones por las que se interpreta que el personal involucrado se halla en aquella situación. Ni por asomo es posible encontrar en los antecedentes de la causa constancia alguna de la que surja esta consideración y motivación.
b) Si a ello se agrega que Barroso ha obtenido durante los años en que se desempeñó (y me estoy hasta la fecha de la resolución impugnada) siempre calificación de "distinguido" (con un promedio de 8,77 para 1988, fs. 50 y 100), ciertamente que aquello se muestra de una palmaria falta de consistencia, destacando igualmente que en el rubro "juicio concreto sobre el calificado" se evidencia que el actor es un sujeto responsable y que se destaca por sus conocimientos y formación; en tanto que si bien su foja de "sanciones disciplinarias" lo muestra recibiendo más de una de éstas (alguna pareciera de cierta gravedad en el año 1998, por la conducta enrostrada), lo cierto es que la mayoría es por problemas de puntualidad, asistencia o cuestiones más bien propias del servicio y, en definitiva, no es posible presumir que fueron ésas las razones que llevaron a la determinación impugnada, en función de la mentada falta de fundamentos. A esta altura se hace indispensable señalar que si han sido las sanciones recibidas lo que llevó a la determinación tomada, ello debió, inexorablemente, consignarse por parte de quienes tuvieron a su cargo esa decisión, pues bien puede pensarse que fue por ello o por otras causas, siendo además, en cualquier caso, necesario establecer específicamente esas motivaciones máxime a la luz de la relevancia que cobran las buenas calificaciones obtenidas por Barroso y en función del resguardo del ejercicio del derecho de defensa (art. 23 inc. 13 C.P.)
c) Si tenemos - como se dijo - que los actos administrativos habrán de ser fundados, so pena de ser tenidos por arbitrarios (conf. Carranza Torres, ob. cit., T. 1, pág. 190), ninguna duda puede caber que la forma y manera en que se adoptó la decisión que agravia al actor, resulta falta de idoneidad para ser sostenida.
En suma, las buenas calificaciones obtenidas por un lado, la entidad de las sanciones recibidas por el otro y la falta absoluta de cualquier fundamento, por escaso que éste fuera, hacen que la declaración de ineptitud para permanecer en el grado (fs. 89) tomada a la sola luz de aquellas directivas e instrucciones impartidas (fs. 82vta.), resulta claramente insuficiente para ser la motivación de semejante determinación.
En tal contexto luce indudable que la demanda merece acogida y la declaración de ineptitud debe ser dejada sin efecto, ya que decididamente mal puede decirse, como lo hace la accionada, que estamos frente a una conducta meramente discrecional no susceptible de ser examinada por la jurisdicción, pues de lo que aquí se ha tratado es de una sanción aplicada por una Junta de Calificaciones que dispone sobre la continuidad, ascenso o cese del agente público involucrado, sin que sea dable admitir que ello no pueda ser controlado (en cuanto a su legalidad y mérito) por los tribunales llamados para ese fin.
En consideración a lo volcado corresponde expedirse por la afirmativa y así lo voto.
Los Sres Vocales José María Ordóñez y Daniel Gaspar Mola, dijeron:
Que coincidiendo con lo expuesto por el Vocal de primer voto, lo hacían en el mismo sentido.
A LA TERCERA CUESTION, el Sr. Vocal Horacio Taddei dijo:
Corresponde, por lo expuesto, hacer lugar a la demanda incoada por Juan Justo Barroso, en contra del Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba, dejando sin efecto la resolución de la Junta de Calificaciones para el Personal Subalterno en cuanto declara "inepto para continuar en el grado" al mencionado agente. Las costas devengadas por los trabajos profesionales en la presente instancia judicial deben estar a cargo de la demandada, en virtud de lo dispuesto por el art. 130, CPCC, aplicable al caso (art. 13, CPCA) y al no existir razón que justifique eximir a la perdidosa de la norma general, de carácter objetivo, que determina imponer las costas al vencido; difiriéndose la regulación de honora¬rios del Dr. Tristán Pagano por sus tareas prestadas en la causa, hasta tanto exista base econó¬mica cierta para su estimación (arts.25 y c.c. de la ley 8.226 y sus modificatorias).
Así voto.
Los Sres. Vocales José María Ordóñez y Daniel Gaspar Mola, dijeron:
Que al coincidir con la propuesta de resolución efectuada por el Vocal de primer voto, lo hacían en el mismo sentido.
Conforme las razones expuestas y por unanimidad del Tribunal,
SE RESUELVE:
I) Hacer lugar a la demanda incoada por Juan Justo Barroso, en contra del Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba, dejando sin efecto la resolución de la Junta de Calificaciones para el Personal Subalterno en cuanto declara "inepto para continuar en el grado" al mencionado agente.
II) Con costas a la parte demandada, difiriéndose la regulación de honorarios profesionales del Dr. Alfredo Tristán Pagano hasta tanto exista base económica cierta para su estimación.
Protocolícese y hágase saber.
viernes, 8 de mayo de 2009
Cam. Cont. Adm. - Suspensión efectos del acto
AUTO NÚMERO:336
Córdoba, 26 de julio de dos mil cinco.-
Y VISTOS:
Estos autos caratulados: "XXXXX, FERNANDO M. Y OTRA C/ TRIBUNAL DE DISCIPLINA DE ABOGADOS - PLENA JURISDICCIÓN" (expte. letra "A", N° 1, iniciado con fecha 07 de febrero de 2005) en los que:
1.- A fs. 30 y vta. los actores solicitan la suspensión de la ejecución de lo resuelto por la demandada por sentencia N° 3, de fecha 20/02/04 y auto N° 101, de fecha 19/11/04.-
Agregan que por la primera de las resoluciones recurridas la Sala VI del Tribunal de Disciplina de Abogados tuvo "por acreditada la falta imputada a los letrados Fernando XXXXX y Sara María XXXXX en cuanto su conducta ha infringido la falta prevista por el art. 21, inc. 12 y art. 50 en cuanto dispusieron en provecho propio y cobrado el producido de venta de bienes que les fueron entregados por SANTECCHIA SAIC y en su mérito aplicar la sanción de apercibimiento público."
Destacan que desde hace más de seis años el Dr. XXXXX actuó como patrocinante de Santecchia S.A. Industrial y Constructora, Agro Orión S.A., Albor S.A., y en forma particular de los Sres. Luis Alberto Santecchia, Elva T. Romero Peñalosa de Santecchia, Jorge Santecchia, Fabián Santecchia y Andrea Santecchia, grupo familiar que integraba las empresas referidas. Que los juicios en los que intervino el letrado mencionado determinaron regulaciones de honorarios, cuya verificación se pidió en el proceso concursal de Santecchia S.A., pero el grueso de las retribuciones debidas lo eran por gestiones extrajudiciales que superaban ampliamente el monto de los créditos verificados en el concurso.-
Sostienen que el impugnante intervino como patrocinante en un conflicto laboral en el que se llegó a un acuerdo administrativo que adquirió plena ejecutividad, gestión por la que se le debían honorarios profesionales. Que para atender ambos créditos la empresa procedió a enajenar dos automóviles por lo que se obtuvo un total de $ 12.300 a cuenta de los honorarios por los trabajos extrajudiciales que correspondían y otro importe en efectivo entregado de $ 2.000 para afectarlo al pago parcial de $ 1.200 del acuerdo en el Ministerio de Trabajo y $ 800 para la tramitación de una modificación en la base imponible del inmueble ubicado en Bv. Illia 225 lo que no alcanzó y determinó que luego el acreedor promoviera acción ejecutiva por el saldo.-
Indican que no surge de manera alguna que la retención efectuada fuera ilegítima o que se hubiera dispuesto en provecho propio como reza la resolución bajo recurso. Que otro tanto, dicen, ocurre con la aducida retención de documentos que no se da en la especie, como se manifestó en la escritura N° 382 del 27/02/02, toda vez que la única documentación suministrada por Santecchia S.A. fue la respaldatoria para oposiciones o pruebas en juicios iniciados ante la justicia en su contra, la que se encuentra archivada en los biblioratos de reserva de documentos originales en los juzgados respectivos.-
Resaltan que el trámite que corresponde dar a la retención de fondos es el de juicio de cuentas que prevé los arts. 769 y ss. del C.P.C.C. el cual no fue cumplido y no el disciplinario.-
Sostienen que en la especie el Tribunal de Disciplina ha partido de la base errónea de que tales extremos se encontraban cumplidos por la mera interpretación, obligándolos a probar y alegar asuntos ajenos a su competencia, lo cual se hizo no por consentimiento sino por precaución de que se interpretase renunciada esa defensa aunque, técnicamente, no correspondía.-
Que según la Sala VI, constituye falta ética hacer efectivos los honorarios que legítimamente le corresponden y que han sido admitidos por su mandatario por CD de fecha 22/02/02, no habiéndose tenido en cuenta el obrar moroso y malicioso de Santecchia SAIC.-
Agregan que no existiendo convención previa alguna, el mandatario está legitimado para retener para el pago de la retribución que le es debida, cualesquiera sean los bienes o valores del mandante que se hallen a su disposición, no estando obligado a esperar la rendición de sus cuentas (arts. 1955 y 1956 C.C.).-
Añaden que en autos: "Santecchia SAIC - Pequeño concurso hoy gran concurso" se verificaron acreencias que adeudaba dicha empresa al Dr. XXXXX desde agosto de 1999, en resoluciones judiciales firmes y ejecutoriadas, en contra de la postura de la obligada al pago que acredita palmariamente que nada se le adeudaba.-
Sostienen que la Dra. Sara María XXXXX nunca asistió profesionalmente a Santecchia SAIC, ni a los denunciantes, ya sea en forma judicial o extrajudicial. Que su intervención lo ha sido en circunstancias puntuales, como es el caso de otorgamientos de recibos de entregas de dinero que ha realizado la empresa citada para el Dr. XXXXX.-
Resaltan que el pedido de suspensión de la ejecución del acto radica en la necesidad de evitar los perjuicios irreparables de la incorrecta sanción aplicada, exponiendo a los profesionales involucrados al descrédito sobre su idoneidad y moralidad, infiriendo una lesión subjetiva concreta.-
2.- Corrida vista a la contraria la evacua a fs. 41/43 vta., solicitando el rechazo del pedido de suspensión de la ejecución del acto administrativo solicitado por los actores.-
Destaca que la Administración no ha incurrido en ilegalidad alguna, toda vez que la medida cuestionada fue fundada en el derecho vigente y en los antecedentes que obran en la causa disciplinaria.-
Añade que las pretendidas razones puestas de manifiesto por los accionantes no pueden ser atendidas al no ajustarse a los requisitos previstos en el art. 19 del C.P.C.A., puesto que nada adujeron en relación a la inexistencia de lesión al interés público, en la cual cabe plantear lo referente a la verosimilitud del derecho, propio de toda medida cautelar. Que, además, no debe tratarse de una mera posibilidad de causar cualquier daño, sino que éste debe ser grave.-
Indica que no habría perjuicio irreparable alguno, puesto que en el caso hipotético de que el tribunal revocara el fallo que impuso la sanción, la publicidad que a la sentencia se le daría resultaría socialmente reparadora para los accionantes.
3.- Dictado el decreto de autos (fs. 44) quedan los presentes en estado de ser resueltos.-
Y CONSIDERANDO:
1) Que la petición ha sido articulada en la oportunidad procesal correspondiente (art. 19 de la ley 7182), por lo que procede su consideración.
2) Que la excepcionalidad de la suspensión de la ejecución de actos administrativos, remedio de posibilidad restringida, deviene de que ello implica enervar el carácter de ejecutoriedad que los mismos poseen.
3) Como lo tiene resuelto el Tribunal Superior de Justicia y estas Cámaras en numerosas resoluciones, en cuanto a los elementos de juicio a considerar, no corresponde ordenar la suspensión de las medidas dispuestas por los órganos que ejercen función administrativa sino excepcionalmente y en los casos en que el cumplimiento de aquéllas pueda ocasionar un irreparable gravamen al particular reclamante, sin causar a la vez grave desmedro al interés público. Asimismo, en cuanto a los requisitos para satisfacer el pedido, no basta afirmar la eventualidad de un daño irreparable que la ejecución importaría, atento a que de este modo la suspensión quedaría librada a la sola petición del interesado. Es preciso denunciar en forma específica el daño que se prevé y dejar expuesta la razón de la irreparabilidad que denuncia. La gravedad del daño comprende también lo que fuere de difícil o imposible reparación, demasiado gravoso, peligroso, etc. Siempre teniendo en cuenta las circunstancias objetivas y subjetivas que rodean al caso concreto en análisis.-
Pero asimismo, es requisito que el perjuicio aducido sea de tal gravedad, que resulte problemático el medio garantizador de la ulterior indemnidad del reclamante.
La doctrina expuesta importa una adecuada interpretación del art. 19 de la ley 7182 en lo que hace a los requisitos para la procedencia de la suspensión de medidas.
4) Que en el caso de autos no se satisface la necesaria especificación del daño irreparable que acarrea a la actora la ejecución del acto impugnado, y el invocado lo es en forma genérica ("los perjuicios irreparables de la incorrecta sanción aplicada"). Que, a todo evento, cabe recordar que la sanción aplicada consiste en un apercibimiento público, que en modo alguno posee la virtualidad de lesionar, en forma directa e inmediata, derechos constitucionales de los actores, como podría ser el derecho a trabajar.
5) Que el tribunal evalúa que tampoco concurre en autos el requisito de ausencia de lesión al interés público para que prospere la solicitud de suspensión del acto de que se trata. Ello, por cuanto el acto cuestionado -aún cuando sobre su legitimidad o ilegitimidad el tribunal se expedirá en la sentencia- puede advertirse que se emitió en aplicación de la ley 5805, normatividad que tutela intereses públicos, atento al resguardo que por medio de esta ley se otorga al correcto ejercicio de la profesión de abogado.
6) Además de lo dicho, corresponde poner énfasis en que la verosimilitud del derecho es uno de los recaudos comunes a las cautelares, traducido en la apariencia que presenta el derecho que invoca quién pretende la medida.
"Es decir, se halla estrechamente ligado con la fundabilidad y razonabilidad de lo demandado, de modo que sea factible apreciar superficialmente la existencia del derecho en discusión". (Cám. Fed. Sala A Cba., 25/08/95, Sent. 144. "Chico Mario Delfín c/ Senasa - Amparo" (el subrayado me pertenece).
Tal requisito no asoma para nosotros en el presente caso, surgiendo -conforme a la situación fáctica evaluada y al acto que se impugna- que la resolución atacada fue dictada en ejercicio de legítimas prerrogativas, no apareciendo lesión manifiesta a derechos constitucionales y/o legales, ni ostensible vicio del acto que conduzca al tribunal a disponer la excepcional medida. Es evidente que se requiere se cumplan todas las etapas del juicio para determinar si existe realmente la ilegitimidad que los actores endilgan a la actividad administrativa.
Por tanto el acto sigue poseyendo su presunción de legitimidad.
7) Tal presunción de legitimidad de los actos administrativos trae aparejada la puesta en acto de sus demás caracteres. Concretamente su ejecutoriedad. Como consecuencia de ello, "...el primer requisito condicionante de la prohibición de innovar respecto de aquéllos, se encuentra configurado por el acreditamiento de su manifiesta arbitrariedad o ilegalidad, pues sólo concurriendo esta circunstancia resulta quebrada la mencionada presunción. De ello se sigue la mayor estrictez que debe guiar la apreciación de la "verosimilitud del derecho invocado por el peticionario de la medida cautelar" (Palacio, L. E. en "Derecho Procesal Civil", Ed. Abeledo - Perrot, Bs. As., 1985. T. VIII, p. 190).
La presunción de legitimidad del acto administrativo, atento el interés público comprometido, solo cede frente a la prueba en contrario, que habrá de apreciarse antes de la decisión final. Pero precisamente por ello, se agudiza la carga del peticionante de demostrar la forma en que se alteran las disposiciones legales en que se funda la solicitud. Entendemos que ello debe tener la suficiente envergadura que amerite una decisión de suspensión del accionar de la Administración, que aquí no aparece.
Lo dicho no significa en lo absoluto un adelanto de criterio sobre el fondo del asunto, lo que exclusivamente se alcanzará al momento de la sentencia.
9) Que por todo ello, no cabe hacer lugar a la medida cautelar impetrada, correspondiendo su rechazo. Las costas se impondrán al vencido (art.130 del C.P.C.C.), atento el principio objetivo de la derrota; y las regulaciones de honorarios de los letrados intervinientes se diferirán hasta tanto sea establecida la cuantía económica de la litis (art. 25, ley 8226).
Por todo lo expuesto;
SE RESUELVE:
1.- No hacer lugar a la suspensión de la ejecución del acto materia de la causa.
2.- Imponer las costas a la parte actora, difiriendo la regulación de honorarios de los letrados intervinientes para cuando exista base económica para ello.
Protocolícese, hágase saber y dese copia.-
Córdoba, 26 de julio de dos mil cinco.-
Y VISTOS:
Estos autos caratulados: "XXXXX, FERNANDO M. Y OTRA C/ TRIBUNAL DE DISCIPLINA DE ABOGADOS - PLENA JURISDICCIÓN" (expte. letra "A", N° 1, iniciado con fecha 07 de febrero de 2005) en los que:
1.- A fs. 30 y vta. los actores solicitan la suspensión de la ejecución de lo resuelto por la demandada por sentencia N° 3, de fecha 20/02/04 y auto N° 101, de fecha 19/11/04.-
Agregan que por la primera de las resoluciones recurridas la Sala VI del Tribunal de Disciplina de Abogados tuvo "por acreditada la falta imputada a los letrados Fernando XXXXX y Sara María XXXXX en cuanto su conducta ha infringido la falta prevista por el art. 21, inc. 12 y art. 50 en cuanto dispusieron en provecho propio y cobrado el producido de venta de bienes que les fueron entregados por SANTECCHIA SAIC y en su mérito aplicar la sanción de apercibimiento público."
Destacan que desde hace más de seis años el Dr. XXXXX actuó como patrocinante de Santecchia S.A. Industrial y Constructora, Agro Orión S.A., Albor S.A., y en forma particular de los Sres. Luis Alberto Santecchia, Elva T. Romero Peñalosa de Santecchia, Jorge Santecchia, Fabián Santecchia y Andrea Santecchia, grupo familiar que integraba las empresas referidas. Que los juicios en los que intervino el letrado mencionado determinaron regulaciones de honorarios, cuya verificación se pidió en el proceso concursal de Santecchia S.A., pero el grueso de las retribuciones debidas lo eran por gestiones extrajudiciales que superaban ampliamente el monto de los créditos verificados en el concurso.-
Sostienen que el impugnante intervino como patrocinante en un conflicto laboral en el que se llegó a un acuerdo administrativo que adquirió plena ejecutividad, gestión por la que se le debían honorarios profesionales. Que para atender ambos créditos la empresa procedió a enajenar dos automóviles por lo que se obtuvo un total de $ 12.300 a cuenta de los honorarios por los trabajos extrajudiciales que correspondían y otro importe en efectivo entregado de $ 2.000 para afectarlo al pago parcial de $ 1.200 del acuerdo en el Ministerio de Trabajo y $ 800 para la tramitación de una modificación en la base imponible del inmueble ubicado en Bv. Illia 225 lo que no alcanzó y determinó que luego el acreedor promoviera acción ejecutiva por el saldo.-
Indican que no surge de manera alguna que la retención efectuada fuera ilegítima o que se hubiera dispuesto en provecho propio como reza la resolución bajo recurso. Que otro tanto, dicen, ocurre con la aducida retención de documentos que no se da en la especie, como se manifestó en la escritura N° 382 del 27/02/02, toda vez que la única documentación suministrada por Santecchia S.A. fue la respaldatoria para oposiciones o pruebas en juicios iniciados ante la justicia en su contra, la que se encuentra archivada en los biblioratos de reserva de documentos originales en los juzgados respectivos.-
Resaltan que el trámite que corresponde dar a la retención de fondos es el de juicio de cuentas que prevé los arts. 769 y ss. del C.P.C.C. el cual no fue cumplido y no el disciplinario.-
Sostienen que en la especie el Tribunal de Disciplina ha partido de la base errónea de que tales extremos se encontraban cumplidos por la mera interpretación, obligándolos a probar y alegar asuntos ajenos a su competencia, lo cual se hizo no por consentimiento sino por precaución de que se interpretase renunciada esa defensa aunque, técnicamente, no correspondía.-
Que según la Sala VI, constituye falta ética hacer efectivos los honorarios que legítimamente le corresponden y que han sido admitidos por su mandatario por CD de fecha 22/02/02, no habiéndose tenido en cuenta el obrar moroso y malicioso de Santecchia SAIC.-
Agregan que no existiendo convención previa alguna, el mandatario está legitimado para retener para el pago de la retribución que le es debida, cualesquiera sean los bienes o valores del mandante que se hallen a su disposición, no estando obligado a esperar la rendición de sus cuentas (arts. 1955 y 1956 C.C.).-
Añaden que en autos: "Santecchia SAIC - Pequeño concurso hoy gran concurso" se verificaron acreencias que adeudaba dicha empresa al Dr. XXXXX desde agosto de 1999, en resoluciones judiciales firmes y ejecutoriadas, en contra de la postura de la obligada al pago que acredita palmariamente que nada se le adeudaba.-
Sostienen que la Dra. Sara María XXXXX nunca asistió profesionalmente a Santecchia SAIC, ni a los denunciantes, ya sea en forma judicial o extrajudicial. Que su intervención lo ha sido en circunstancias puntuales, como es el caso de otorgamientos de recibos de entregas de dinero que ha realizado la empresa citada para el Dr. XXXXX.-
Resaltan que el pedido de suspensión de la ejecución del acto radica en la necesidad de evitar los perjuicios irreparables de la incorrecta sanción aplicada, exponiendo a los profesionales involucrados al descrédito sobre su idoneidad y moralidad, infiriendo una lesión subjetiva concreta.-
2.- Corrida vista a la contraria la evacua a fs. 41/43 vta., solicitando el rechazo del pedido de suspensión de la ejecución del acto administrativo solicitado por los actores.-
Destaca que la Administración no ha incurrido en ilegalidad alguna, toda vez que la medida cuestionada fue fundada en el derecho vigente y en los antecedentes que obran en la causa disciplinaria.-
Añade que las pretendidas razones puestas de manifiesto por los accionantes no pueden ser atendidas al no ajustarse a los requisitos previstos en el art. 19 del C.P.C.A., puesto que nada adujeron en relación a la inexistencia de lesión al interés público, en la cual cabe plantear lo referente a la verosimilitud del derecho, propio de toda medida cautelar. Que, además, no debe tratarse de una mera posibilidad de causar cualquier daño, sino que éste debe ser grave.-
Indica que no habría perjuicio irreparable alguno, puesto que en el caso hipotético de que el tribunal revocara el fallo que impuso la sanción, la publicidad que a la sentencia se le daría resultaría socialmente reparadora para los accionantes.
3.- Dictado el decreto de autos (fs. 44) quedan los presentes en estado de ser resueltos.-
Y CONSIDERANDO:
1) Que la petición ha sido articulada en la oportunidad procesal correspondiente (art. 19 de la ley 7182), por lo que procede su consideración.
2) Que la excepcionalidad de la suspensión de la ejecución de actos administrativos, remedio de posibilidad restringida, deviene de que ello implica enervar el carácter de ejecutoriedad que los mismos poseen.
3) Como lo tiene resuelto el Tribunal Superior de Justicia y estas Cámaras en numerosas resoluciones, en cuanto a los elementos de juicio a considerar, no corresponde ordenar la suspensión de las medidas dispuestas por los órganos que ejercen función administrativa sino excepcionalmente y en los casos en que el cumplimiento de aquéllas pueda ocasionar un irreparable gravamen al particular reclamante, sin causar a la vez grave desmedro al interés público. Asimismo, en cuanto a los requisitos para satisfacer el pedido, no basta afirmar la eventualidad de un daño irreparable que la ejecución importaría, atento a que de este modo la suspensión quedaría librada a la sola petición del interesado. Es preciso denunciar en forma específica el daño que se prevé y dejar expuesta la razón de la irreparabilidad que denuncia. La gravedad del daño comprende también lo que fuere de difícil o imposible reparación, demasiado gravoso, peligroso, etc. Siempre teniendo en cuenta las circunstancias objetivas y subjetivas que rodean al caso concreto en análisis.-
Pero asimismo, es requisito que el perjuicio aducido sea de tal gravedad, que resulte problemático el medio garantizador de la ulterior indemnidad del reclamante.
La doctrina expuesta importa una adecuada interpretación del art. 19 de la ley 7182 en lo que hace a los requisitos para la procedencia de la suspensión de medidas.
4) Que en el caso de autos no se satisface la necesaria especificación del daño irreparable que acarrea a la actora la ejecución del acto impugnado, y el invocado lo es en forma genérica ("los perjuicios irreparables de la incorrecta sanción aplicada"). Que, a todo evento, cabe recordar que la sanción aplicada consiste en un apercibimiento público, que en modo alguno posee la virtualidad de lesionar, en forma directa e inmediata, derechos constitucionales de los actores, como podría ser el derecho a trabajar.
5) Que el tribunal evalúa que tampoco concurre en autos el requisito de ausencia de lesión al interés público para que prospere la solicitud de suspensión del acto de que se trata. Ello, por cuanto el acto cuestionado -aún cuando sobre su legitimidad o ilegitimidad el tribunal se expedirá en la sentencia- puede advertirse que se emitió en aplicación de la ley 5805, normatividad que tutela intereses públicos, atento al resguardo que por medio de esta ley se otorga al correcto ejercicio de la profesión de abogado.
6) Además de lo dicho, corresponde poner énfasis en que la verosimilitud del derecho es uno de los recaudos comunes a las cautelares, traducido en la apariencia que presenta el derecho que invoca quién pretende la medida.
"Es decir, se halla estrechamente ligado con la fundabilidad y razonabilidad de lo demandado, de modo que sea factible apreciar superficialmente la existencia del derecho en discusión". (Cám. Fed. Sala A Cba., 25/08/95, Sent. 144. "Chico Mario Delfín c/ Senasa - Amparo" (el subrayado me pertenece).
Tal requisito no asoma para nosotros en el presente caso, surgiendo -conforme a la situación fáctica evaluada y al acto que se impugna- que la resolución atacada fue dictada en ejercicio de legítimas prerrogativas, no apareciendo lesión manifiesta a derechos constitucionales y/o legales, ni ostensible vicio del acto que conduzca al tribunal a disponer la excepcional medida. Es evidente que se requiere se cumplan todas las etapas del juicio para determinar si existe realmente la ilegitimidad que los actores endilgan a la actividad administrativa.
Por tanto el acto sigue poseyendo su presunción de legitimidad.
7) Tal presunción de legitimidad de los actos administrativos trae aparejada la puesta en acto de sus demás caracteres. Concretamente su ejecutoriedad. Como consecuencia de ello, "...el primer requisito condicionante de la prohibición de innovar respecto de aquéllos, se encuentra configurado por el acreditamiento de su manifiesta arbitrariedad o ilegalidad, pues sólo concurriendo esta circunstancia resulta quebrada la mencionada presunción. De ello se sigue la mayor estrictez que debe guiar la apreciación de la "verosimilitud del derecho invocado por el peticionario de la medida cautelar" (Palacio, L. E. en "Derecho Procesal Civil", Ed. Abeledo - Perrot, Bs. As., 1985. T. VIII, p. 190).
La presunción de legitimidad del acto administrativo, atento el interés público comprometido, solo cede frente a la prueba en contrario, que habrá de apreciarse antes de la decisión final. Pero precisamente por ello, se agudiza la carga del peticionante de demostrar la forma en que se alteran las disposiciones legales en que se funda la solicitud. Entendemos que ello debe tener la suficiente envergadura que amerite una decisión de suspensión del accionar de la Administración, que aquí no aparece.
Lo dicho no significa en lo absoluto un adelanto de criterio sobre el fondo del asunto, lo que exclusivamente se alcanzará al momento de la sentencia.
9) Que por todo ello, no cabe hacer lugar a la medida cautelar impetrada, correspondiendo su rechazo. Las costas se impondrán al vencido (art.130 del C.P.C.C.), atento el principio objetivo de la derrota; y las regulaciones de honorarios de los letrados intervinientes se diferirán hasta tanto sea establecida la cuantía económica de la litis (art. 25, ley 8226).
Por todo lo expuesto;
SE RESUELVE:
1.- No hacer lugar a la suspensión de la ejecución del acto materia de la causa.
2.- Imponer las costas a la parte actora, difiriendo la regulación de honorarios de los letrados intervinientes para cuando exista base económica para ello.
Protocolícese, hágase saber y dese copia.-
TSJ Cba - Patiño de Chavez (Invalidez de anulación per se)
SENTENCIA NÚMERO: Doscientos nueve
En la ciudad de Córdoba, a los diecinueve días del mes de Diciembre de dos mil, siendo las once y treinta horas, se reúnen en Acuerdo Público los Señores Vocales integrantes de la Sala Contencioso Administrativa del Excmo. Tribunal Superior de Justicia, Doctores Domingo Juan Sesin, Hugo Alfredo Lafranconi y Adán Luis Ferrer, bajo la Presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados: "PATIÑO DE CHAVES, LILIA ZULMA C/ ESTADO PROVINCIAL - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - PLENA JURISDICCIÓN - RECURSO DE APELACIÓN " (Expte. Letra "P", Nro. 04, iniciado el veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y nueve), con motivo del recurso de apelación deducido por la parte demandada (fs. 142) en contra de la Sentencia Número Veinte, dictada por la Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación, el día dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y nueve (fs. 104/141), mediante la que se resolvió: "1.- Hacer lugar a la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción promovida por Lilia Zulma Patiño de Chaves en contra de la Provincia de Córdoba, declarando la nulidad de las resoluciones 162/96 y 488/96 del Ministerio de Educación y Cultura, y del decreto 2110/96. Consecuentemente, la demandada deberá, en el plazo de treinta días hábiles administrativos, reponer a la actora en el cargo y funciones para las que fue designada por resolución 1789/93, en caso de mantenerse la ausencia de su titular. 2.- Condenar a la demandada a abonar a la actora, en el plazo de ciento ochenta días corridos, las diferencias de haberes existentes entre su cargo de revista y el de vicedirectora, desde que dejó de percibirlas y hasta su efectiva reposición en el cargo referido o hasta el reintegro de su titular -si éste se hubiere producido-, con más intereses al 12% anual desde que cada suma es debida y hasta la fecha de su efectivo pago, a cuyo efecto deberá presentar la liquidación pertinente dentro de los primeros treinta días hábiles administrativos del plazo referido, bajo apercibimiento de ejecución. 3.- Imponer las costas a la vencida...", procediéndose a fijar las siguientes cuestiones a resolver:---------------------------------------------------------------------
PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente el recurso de apelación interpuesto?
SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento corresponde?------------------
Conforme al sorteo que en este acto se realiza los Señores Vocales votan en el siguiente orden: Doctores Domingo Juan Sesin, Hugo Alfredo Lafranconi y Adán Luis Ferrer.--------------------------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR DOMINGO JUAN SESIN, DIJO:-------------------------------------
1. A fs. 142 la parte demandada deduce recurso de apelación en contra de la Sentencia Número Veinte, dictada por la Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación, el día dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y nueve (fs. 104/141). Concedido el recurso (fs. 143 y vta.), los autos son receptados por este Tribunal (fs. 146).-------------------------
2. A fs. 150 se corre traslado a la apelante para que exprese agravios, quien lo evacua a fs. 151/155vta., en los siguientes términos.---------------------
La recurrente refiere que los actos impugnados por la accionante son legítimos desde que la actuación observada por su parte estuvo dirigida razonablemente a concluir con el descubrimiento de la verdad real, propia del proceso administrativo.------------------------------------------------------------------
Afirma que la Administración ponderó que a la fecha de presentación de la solicitud de interrupción de la licencia solicitada por la actora se advertía una irregularidad manifiesta, consistente en la falta de cumplimiento de la normativa aplicable por encontrarse la agente al momento de la postulación de su ascenso, en situación de docente pasiva conforme lo estatuido en el artículo 3 inciso b) del Decreto-Ley 214-E-63, siendo que dicha contravención la obligaba a proceder de la manera que se resolvió (art. 27 inc. "a" ib.).-----------
Señala que el Tribunal a-quo por mayoría efectuó una forzada distinción entre acto nulo y anulable al sostener que tratándose de una violación de la ley en cuanto al fondo, la Administración no podía disponer en su sede la anulación del acto que designó a la actora en el cargo de Vicedirectora, sino que por la vía legalmente establecida debía requerirla al órgano jurisdiccional competente, dentro del plazo fijado al efecto (art. 107, Ley 6658).---------------------------------------------------------------------------------
Alega que la postura asumida por el Juzgador fue basada en que "la norma exige al docente encontrarse en servicio activo para poder ascender, es una norma sustancial, no formal. De fondo, no de forma. Constitutiva, no realizadora. Sustantiva, no procesal".--------------------------------------------------
Refiere que se encontraba acreditada la situación de docente pasiva de la accionante en uso de una licencia remunerada para cumplir funciones gremiales, por lo que en tal condición, la agente carecía de derecho al ascenso por ausencia de los requisitos estatutarios, como se pretende validar en la sentencia cuestionada.--------------------------------------------------------------------
Aduce que en el caso la predeterminación normativa de la conducta administrativa debida a la docente, en su condición de "exclusividad", no se produce cuando no hay posibilidad de invocar tal consecuencia jurídica, en tanto y en cuanto la situación en actividad que demanda la norma, luce inexistente a la hora de su presentación conforme está acreditado en los antecedentes administrativos, por lo tanto la docente carecía de derecho para demandar la pretensión acogida indebidamente por el Judex a-quo.--------------
Expresa que, como lo señala la Señora Vocal que votó en minoría respecto de la situación de la actora "...su situación no era la de poder, que se correspondiera necesariamente con la de deber de la Administración. Nada le debía esta última a la docente, atento que no había regla determinante de tal obligación. No obstante ello, con fecha 19/10/93, le fue otorgado el ascenso, generando a la Sra. Patiño una situación ventajosa sin causa legal, lo que no era ignorado por la destinataria del beneficio, atento a que la misma solicitó con fecha 8/11/93 la interrupción parcial de su licencia gremial por haber sido seleccionada para cubrir el cargo superior de que se trata".------------------------
Manifiesta que aquella situación advertida tardíamente por la Provincia, no pudo ni debió ser consentida, tal cual se informa en el dictamen jurídico cuya conclusión fue asumida en la resolución que enmienda la situación de ilegitimidad, fundamentándose en la verdad real verificada de los hechos relacionados.------------------------------------------------------------------------------- Sostiene que concuerda con el argumento emitido por el Sentenciante en minoría cuando expresa que: "En el caso sub-examen, la norma establecida legal o reglamentariamente para el dictado del acto, requería que, previo a disponerse su ascenso, se efectuara la constatación de que el candidato a ocupar el mayor cargo, reunía los requisitos legales al efecto. Esto es, conforme el art. 27 del Decreto Ley 214-E-63: a) revistar en situación de servicio activo en cargo de categoría de jerarquía inmediata inferior; b) Haber merecido concepto no inferior a bueno en los dos últimos años; c) reunir condiciones requeridas para la provisión de la vacante".----------------------------
Señala que la Administración omitió oportunamente la constatación del cumplimiento de tales requisitos y la docente silenció aviesamente dicha circunstancia que impedía su participación.-------------------------------------------
Entiende que dicha situación afectó el proceso de formación de la voluntad administrativa en la apreciación del criterio legal para proceder legítimamente, viciando de nulidad el acto que se trae a revisión judicial como pretendidamente válido. Por lo tanto, la tutela de legitimidad podía ejercerse válidamente en sede administrativa, no como una mera facultad, sino como puesta en acto del ejercicio de una potestad-deber.----------------------------------
Añade que si el acto que la Administración revocara, no pudo producir otro efecto que la necesidad de su retiro (art. 103 de la Ley 6658), mal podría el órgano judicial, en ejercicio de sus funciones de control de la legitimidad administrativa, disponer se le reconozca a la actora un derecho subjetivo en contra de la ley.---------------------------------------------------------------------------
Concluye que en el caso, los derechos de la accionante fueron en la práctica respetados atento a que la licencia gremial fue concedida con goce de sueldo en el cumplimiento de normas específicas, por lo que la pretensión judicial ejercida en el pleito no tiene andamiaje.-------------------------------------
Refiere que disiente con el criterio del Judex a-quo vinculado a ordenar la reincorporación de la actora en un cargo de jerarquía -Vicedirectora-, en tanto ello implica de hecho una total y absoluta desatención de la legislación vigente y además por cuanto consagra una desigualdad evidente con relación a los docentes comprendidos en la ley, estatuto y normas reglamentarias de la educación, que exhiben un nivel superior favorecedor del cumplimiento del interés público comprometido en la especie, cuya tutela está a cargo del Estado.--------------------------------------------------------------------------------------
Señala que también le merece reparos la sentencia cuestionada en relación al aspecto indemnizatorio, por cuanto el Judex a-quo excedió su competencia revisora sobre lo preceptuado por el artículo 38 de la Ley 7182, conforme la jurisprudencia que mantiene este Tribunal.----------------------------
Alega que el hecho que el reclamo patrimonial efectuado por la parte actora no proceda en la instancia contencioso-administrativa, no implica la negación de otra instancia con competencia específica a la que puede acudir la accionante.---------------------------------------------------------------------------------
Hace reserva del caso federal (art. 14, Ley 48).-----------------------------
3. A fs. 156, se corre traslado del recurso deducido a la parte apelada, quien lo evacua a fs. 158/161, solicitando por las razones que allí expresa, se confirme la sentencia impugnada, con costas.----------------------------------------
4. A fs. 162 se dicta el decreto de autos, el que firme (fs. 165 y vta.), deja la causa en estado de ser resuelta.------------------------------------------------
5. El recurso bajo análisis ha sido oportunamente deducido, en contra de una sentencia definitiva dictada en primera instancia y por parte legitimada, razón por la cual corresponde su tratamiento (art. 43 y sgtes. C.P.C.A. y art. 366 y sgtes. del C.P.C. y C. por remisión del art. 13 C.P.C.A.).------------------
6. La sentencia de primera instancia contiene una adecuada relación de causa, la cual debe tenerse por reproducida en el presente a los fines de evitar su innecesaria reiteración.---------------------------------------------------------------
7. La Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación, mediante el dictado de la Sentencia Número Veinte de fecha dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y nueve (fs. 104/141), resolvió hacer lugar a la demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción incoada en contra de la Resolución del Ministerio de Educación y Cultura Número 162/96 (fs. 2), que dispuso declarar nula -de nulidad absoluta- la Resolución Ministerial Número 1789/93, mediante la cual la Señora Lilia Zulma Patiño fue ascendida al cargo de Vicedirectora de Primera -Enseñanza Especial, Suplente, en la Escuela Especial "Dra. Carolina Ana Mosca" (fol. 60 y vta., expte. adm. nro. 0110-74094/92, agregado como fol. único nro. 144 al expte. adm. nro. 0280-33778/91) y sus actos confirmatorios, Resolución Ministerial Número 488/96 (fs. 6/7) y Decreto P.E.P. Número 2110/96 (cfr. fs. 10/11vta.). Asimismo condenó a la Provincia de Córdoba a reincorporar a la actora en el cargo y funciones en que fuera designada por la Resolución Número 1789/93, en caso de mantenerse la ausencia del titular, y al pago de las diferencias de haberes existentes entre el cargo de revista y el de Vicedirectora, desde que la actora dejó de percibirlas hasta la efectiva reposición en aquél.-------------------
8. Ingresando al análisis del recurso de apelación articulado, en primer término cuestiona la recurrente la declaración de ilegitimidad de los actos administrativos impugnados, efectuada por el Tribunal a-quo, argumentando en esencia que el decisorio recurrido no puede ser convalidado por cuanto el vicio que afectó el acto administrativo de designación de la actora como Vicedirectora Suplente, la habilitaba "per se" a anularlo en su sede, sin necesidad de acudir a la vía judicial.---------------------------------------------------
9. A los fines de brindar una mayor claridad al tratamiento de la problemática planteada, es menester efectuar un repaso de las circunstancias fácticas acreditadas en la causa de las que se desprende que:----------------------
a) Mediante Resolución Ministerial Número 464/91 de fecha veinticinco de abril de mil novecientos noventa y uno, le fue concedida a la accionante, junto con otros agentes, licencia gremial con goce de haberes en función de haber sido electa como representante de la Unión Educadores de la Provincia de Córdoba (U.E.P.C.), a partir del primero de marzo de mil novecientos noventa y uno y hasta la duración de su mandato (cfr. fols. 111/123, expte. adm. nro. 0280-33778/91);-------------------------------------------
b) Con fecha diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y tres, como conclusión del procedimiento de selección docente para ocupar el cargo de Vicedirectora en el Escuela Especial "Dra. Carolina Ana Mosca", que diera comienzo el día trece de noviembre de mil novecientos noventa y dos (cfr. fols. 2/59 expte. adm. nro. 0110-74094/92, anexado como folio único Nro. 144 al expte. adm. nro. 0280-33778/91), el Ministerio de Educación y Cultura, a través del dictado de la Resolución Número 1789/93, dispuso ascender a la actora, docente de la Escuela Especial "Dra. Carolina Ana Mosca" de Capital, con carácter de suplente al cargo de Vicedirectora de Primera -Enseñanza Especial-, en el mencionado establecimiento, a partir de la fecha de la resolución y mientras dure la ausencia de la señorita Amelia Noemí Sosa (cfr. fol. 60 expte. adm. nro. 0110-74094/92, anexado como folio único nro. 144 al expte. adm. cit.).--------------------------------------------------------------------------
En los considerandos del referido acto administrativo, luego de señalarse que tal designación resultaba indispensable a los efectos de no resentir la continuidad de los servicios, se especifica "Que conforme con lo informado por la Junta de Clasificación Rama Comercial, Normal y Especial...sobre títulos, antigüedad docente y antecedentes directivos, surge que la referida docente es la única que ostenta puntaje en antecedentes directivos por lo que corresponde en esta instancia acceder a lo solicitado, habiéndose dado cumplimiento con lo dispuesto en el Decreto Número 2698/92, Reglamentario del Art. 46° del Decreto-Ley Nro. 214-E-63" (fol. 60, expte. adm. cit.).--------------------------------------------------------------------------
Asimismo se fundamenta la resolución en "los informes producidos, el Dictamen 1484/93 del Departamento Jurídico, lo aconsejado por el Sr. Subsecretario de Gestión Educativa..." (cfr. fol. 60 expte. adm. cit.).-------------
c) Con fecha tres de noviembre de mil novecientos noventa y tres, la actora tomó posesión del cargo para el que había sido designada (cfr. fols. 148/148vta. y 149, expte. adm. nro. 0280-33778/91);------------------------------
d) El día ocho de noviembre de mil novecientos noventa y tres, la Señora Lilia Zulma Patiño mediante nota dirigida a la Señora Ministra de Educación, solicita la interrupción parcial de la licencia gremial concedida oportunamente, en virtud de haber sido seleccionada en primer lugar en la terna para ocupar el cargo de Vicedirectora de la Escuela Especial "Dra. Carolina Ana Mosca" (cfr. fol. 133 y vta., expte. adm. cit.).-----------------------
e) Con fecha veintiocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, en función de la petición de la interrupción de la licencia gremial, el Señor Jefe del Departamento Jurídico del Ministerio, mediante el Dictamen Número 213/94, se expidió en sentido desfavorable a dicha solicitud, arribando a la conclusión que debía declararse nula la Resolución Número 1789/93 a tenor de lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 6658, por considerar que a la fecha de postularse la actora para el ascenso obtenido, se encontraba en situación de pasiva, artículo 3 inciso "b" Decreto Ley 214-E-63, situación contrapuesta con las condiciones para optar al mismo, conforme lo estatuido en el artículo 27 inciso "a" ib. (cfr. fol. 146 y vta., expte. adm. cit.).--------------
f) Tal criterio fue asumido por el Ministerio de Educación y Cultura, mediante el dictado del acto base administrativo impugnado en este pleito el día nueve de abril de mil novecientos noventa y seis, en el que se declaró nula de nulidad absoluta la Resolución Número 1793/93 y se dispuso reconocer a la actora los servicios prestados en el cargo de Vicedirectora hasta la fecha, declarando de legítimo abono el pago de los haberes percibidos o a percibir por dicho concepto (cfr. fol. 171 y vta., expte. adm. cit.).--------------------------
10. Tal como he tenido la ocasión de pronunciarme como Vocal integrante de la Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación, entre otras causas, in re " Masciochi, Cayetano Antonio c/..." (Sent. Nro. 26/1995), doctrina que fuera receptada por este Tribunal Superior en la causa "Ferreyra, Marisa del Carmen y O. c/..." (Sent. Nro. 120/2000), sabido es que la actividad administrativa debe subordinarse al orden jurídico. De tal manera, el acto administrativo debe respetar los requisitos de validez impuestos por las normas en vigor. De lo contrario nos enfrentamos a un acto viciado que hace necesaria su invalidación.-------------------------------------------
Se considera que el acto es nulo cuando alguno de sus elementos esenciales resulta excluido. Mientras que es anulable cuando el vicio no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales. Empero, también es pacíficamente aceptado, que para establecer el tipo de nulidad no sólo debe analizarse, si al acto le falta algún elemento esencial, sino cuál es la intensidad de la gravedad del vicio, es decir la magnitud o importancia de la transgresión al ordenamiento, e incluso la manifestación evidente o no de la infracción.----------------------------------------------------------------------------------
En definitiva, de la índole, gravedad y ostensibilidad del vicio dependen las consecuencias jurídicas a aplicar según el caso. Razón por la cual cuando la normativa de procedimiento administrativo no resulte suficientemente clara, deberán analizarse exhaustivamente tales aspectos, efectuando una interpretación contextual a la luz de la jurisprudencia y doctrina aplicable.-----
En el sistema de Córdoba, la Ley Provincial de Procedimiento Administrativo 5350 y sus reformas, considera al acto nulo de nulidad absoluta cuando: a) hubieren sido dictados por autoridad incompetente, b) se hubieren violado sustancialmente los principios que informan los procedimientos, c) se hubieren violado las normas establecidas legal o reglamentariamente para su dictado (art. 104). En cambio son anulables o de nulidad relativa los viciados por: a) error, b) violación de la ley en cuanto al fondo del acto.-----------------------------------------------------------------------------
Es dable advertir que la normativa es suficientemente clara cuando hace referencia a algunos tipos de vicio, sin embargo es confusa cuando se refiere en general a los vicios en la causa y en el objeto, en lo que respecta a las razones de derecho. Ello, por cuanto tales vicios, para la sistemática de la ley, pueden ser tanto de nulidad absoluta (violación de las normas establecidas legal o reglamentariamente para su dictado) como de nulidad relativa (violación de la ley en cuanto al fondo del acto). En consecuencia, para considerar la índole del vicio debe acudirse a los principios generales en la materia, suficientemente acuñados por el resto de las normativas vigentes, la doctrina y la jurisprudencia. De tal manera, según la gravedad y ostensibilidad del vicio dependerá su correcto encuadre dentro del supuesto de nulidad absoluta o relativa.------------------------------------------------------------------------
11. Ahora bien, considero que el ejercicio de la potestad anulatoria legalmente reconocida a la Administración como instrumento que posibilita
satisfacer el interés público encomendado a su gestión, uno de cuyos elementos esencialmente constitutivo es la vigencia del orden jurídico (cfr. Comadira, Julio Rodolfo, "La Anulación de Oficio del Acto Administrativo, La denominada Cosa Juzgada Administrativa", Segunda Edición Actualizada, Edit. Ciencias de la Administración, División Estudios Administrativos, Bs. As. 1998, pág. 56 y ss.), debe ser ejercida en forma no arbitraria por ésta, debiendo cumplimentar todos los requisitos que le impone la L.P.A..------------
Es que como ha sido señalado por la doctrina comparada, en función de la observancia del principio de conservación, lo que determina la invalidez de un acto no es haber incurrido en una ilegalidad, sino que esa ilegalidad impida alcanzar un fin que el Derecho considera merecedor de protección. Por consiguiente para establecer la trascendencia invalidante de los vicios o defectos en los que incurra un acto administrativo, es menester analizar el fin que con la prescripción legal quería garantizar el ordenamiento, y luego comprobar si con su infracción se ha impedido alcanzar dicho fin o si, por el contrario, se ha logrado la finalidad pretendida a pesar de la ilegalidad en que ha incurrido el acto (cfr. Beladiez Rojo, Margarita "Validez y Eficacia de los Actos Administrativos, Estudio Preliminar de Alejandro Nieto", Edit. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., Madrid 1994, pág. 70 y ss.).----------------------
12. Tal situación implica para el órgano judicial en ejercicio de la función revisora de la legitimidad del obrar administrativo, asumir en la especie un criterio estricto acerca del juzgamiento de la juridicidad de un acto que -en sede administrativa- dispone declarar la nulidad absoluta de otro acto anterior.------------------------------------------------------------------------------------
En ese orden de ideas, la valoración de la entidad del vicio que pudiera haber afectado originariamente alguno de los elementos del acto administrativo, debe efectuarse al momento del dictado del acto que lo anuló, máxime cuando como sucede en el caso, aquél había generado prestaciones recíprocas propias del tracto sucesivo que caracteriza al contrato de empleo publico, cumplimentadas de manera efectiva durante un lapso prolongado hasta la decisión de la Administración de revocarlo por razones de ilegitimidad.-------------------------------------------------------------------------------
13. Teniendo en cuenta la especiales circunstancias acaecidas en la causa bajo examen, conforme surge de lo expuesto en el punto 9 de este decisorio, considero que la Resolución Ministerial Número l789/93 mediante la cual se designó a la accionante como Vicedirectora de la Escuela Especial "Dra. Carolina Ana Mosca", al tiempo del dictado del acto que lo declaró nulo, no se encontraba afectada de un vicio que pudiera calificarse de grave, como requisito insoslayable que imponía a la Administración "per se" a restablecer el principio de juridicidad alterado.----------------------------------------------------
Es que de la lectura del artículo 27 inciso a) del Decreto Ley 214-E-63, en cuanto dispone que "Son condiciones necesarias para optar a los ascensos establecidos: a) Revistar en situación de servicio activo en cargo de categoría o jerarquía inmediata inferior", revela la finalidad perseguida por el Legislador en relación a que el docente dedique todo su tiempo y esfuerzo para las mayores responsabilidades que supone ocupar un cargo superior.------
En tal sentido, es dable precisar que la irregularidad manifestada por la Administración basada en que al momento de la selección de la agente se encontraba en estado de docente pasiva conforme lo establecido en el artículo 2 inciso "b" del Decreto-Ley 214-E-63, circunstancia que vedaba a ésta la posibilidad de concursar para ocupar el cargo en que fue designada, al tiempo del dictado del acto anulatorio, no se verificaba por cuanto la Señora Lilia Zulma Patiño de Chaves había dejado de revestir en estado de docente pasiva.--------------------------------------------------------------------------------------
Ello es así, en razón que en un lapso considerable anterior a la decisión de declarar nulo el ascenso, la accionante había tomado posesión del cargo cumpliendo en forma efectiva la función propia para la cual había sido designada, declarando asimismo en forma expresa la voluntad de renunciar a la licencia gremial oportunamente concedida.----------------------------------------
Tales acontecimientos que incluso fueron valorados por la accionada al reconocer a la agente los servicios prestados como Vicedirectora en la mencionada escuela, declarando de legítimo abono los haberes percibidos o a percibir por dicho concepto, produjo la extinción del obstáculo que le impedía a la accionante acceder al ejercicio de las funciones que había obtenido por concurso al ser la única docente postulada que contaba con antecedentes directivos.----------------------------------------------------------------------------------
De lo que se desprende que más allá del vicio alegado por la Administración, no existió otra razón de interés público superior susceptible de fulminar de nulidad absoluta el acto mediante el cual se produjo el ascenso.
14. Por lo expuesto considero que el acto anulado, al tiempo de producirse su revocación por razones de ilegitimidad, reunía los requisitos de la estabilidad que limitó el poder de invalidación en sede administrativa, por cuanto: a) estableció derechos subjetivos, b) fue notificado y c) era regular.----
Sabido es que el último requisito mencionado se cumple cuando el acto reúne las condiciones mínimas de validez. La jurisprudencia de la C.S.J.N. ha reconocido el principio de estabilidad sólo a los actos válidos y anulables, no así a los actos absolutamente nulos (Fallos 255:231; 250:491; 258:299). Expresamente ha sustentado la Corte Suprema: "...Que por actos regulares debe, en primer término, entenderse aquellos en que aparecen cumplidos los requisitos externos de validez, que esta Corte, ha especificado como forma y competencia." "...Que, sin embargo, se ha entendido también que el acto administrativo es irregular cuando contraría la solución legal que corresponde para el caso. Se trata de los supuestos en que el acto administrativo incurre en error grave de derecho, porque el apartamiento de la ley, que supera lo meramente opinable en cuanto a su interpretación, linda con la incompetencia. La Constitución encomienda a la Administración la ejecución de las leyes, más cualquiera sea la extensión de esta facultad no autoriza la alteración de su letra y de su espíritu, en los términos del art. 86 inc. 2 de aquélla -Confr.: The Constitution of the United States, Corwin, pág. 481, 1953, Washington-. En esa medida la atribución constitucional aparece excedida porque los órganos de la Administración carecen de jurisdicción para modificar las leyes..." (Corte Suprema, Fallos 250:491 y 501).-------------------------------------------------------
15. En el subexamine el acto invalidado por la accionada al momento de producirse la declaración de su nulidad en sede administrativa, revestía la condición de regular, toda vez que el único vicio alegado por la Administración para proceder per se a declararlo nulo, había quedado superado, en los hechos concretos, por el estado de docente activa que revestía la accionante, situación esta que la propia Administración consintió al autorizarla a prestar los servicios en forma efectiva, siendo por ello aplicable la doctrina que impide ir contra los propios actos.-----------------------------------
Por lo tanto, coincido con la solución arribada por el Tribunal a-quo por mayoría, al declarar ilegítima la Resolución Ministerial Número 162/96 y sus actos confirmatorios, en razón que la Administración al tiempo de su dictado, carecía de competencia para anular per se en su sede, el acto que dispuso ascender a la actora.------------------------------------------------------------
16. En vinculación al gravamen que la recurrente deriva de la decisión del Tribunal a-quo, consistente en ordenar la reposición de la accionante en el cargo de Vicedirectora suplente, por las razones que expresa en su escrito de expresión de agravios, considero que el mismo deviene inatendible.-------------
Es dable señalar que la recurrente se limita a alegar una serie de motivos que tornarían inadecuada la solución que la agravia, sin explicitar con arreglo a las razones brindadas por el Tribunal a-quo, en qué medida afectaría el interés público la decisión de restablecer en su plenitud el derecho subjetivo invocado por la accionante, que se consideró ilegítimamente vulnerado. Siendo que a tal fin, no basta con expresar en forma genérica argumentos conjeturales que en definitiva reflejan una mera disconformidad con lo resuelto fundadamente por el Sentenciante, tales como que la actora carecería de preparación necesaria para ocupar un cargo directivo o que otros docentes estarían en mejores condiciones para desarrollar las tareas que requiere el cumplimiento de dichas funciones conforme la legislación vigente, sin brindar mayores explicaciones al respecto.---------------------------------------
Ello así, máxime cuando en el caso la idoneidad de la accionante fue tenida en cuenta por la Administración para designarla como Vicedirectora de acuerdo a los antecedentes por ésta acreditados, los que en su oportunidad fueron valorados junto con los de los otros docentes postulados para ocupar el cargo de que se trata (cfr. fols. 7/60vta. expte. adm. nro. 0110-74094/92 agregado como fol. único nro. 144 al expte. adm. nro. 0280-33778/91).---------
17. En orden a la objeción articulada por la impugnante en el sentido que el Tribunal a-quo excedió su competencia material al pronunciarse sobre aspectos de contenido patrimonial, es dable recordar la doctrina sentada por este Tribunal en numerosos precedentes jurisprudenciales (cfr. entre otras, Sent. Nro. 42/1996 "Ighina, Carlos A. c/..."; Sent. Nro. 76/1997 "Fernández, Jorge Oscar c/..."; Sent. Nro. 32/1998 "Pérez, Enrique A. c/..."; Sent. Nro. 67/1998 "Eder, Ana María c/..."; Sent. Nro. 192/1999 "Sosa, Héctor Humberto c/...") respecto a que en el marco de la Ley 7182, la competencia del Tribunal de Mérito frente al ejercicio de una acción de plena jurisdicción es amplia. Este carácter se deriva, precisamente, del objeto y finalidad propias de este tipo de acción, consistentes en el reconocimiento del derecho subjetivo de carácter administrativo y en el restablecimiento pleno de la situación jurídico-subjetiva lesionada (art. 38 ib.).----------------------------
De allí entonces que el Tribunal, obrando con la plenitud de las atribuciones que se derivan del carácter de esta acción, puede no solamente anular los actos ilegítimos de la Administración, sino que también puede condenar a la misma al resarcimiento de los daños y perjuicios derivados de su obrar antijurídico.-------------------------------------------------------------------------
En el precedente jurisprudencial recaído en la causa "Moreno, José Enrique..." (Sent. Nro. 11/94, Sem. Jur. Nro. 1015 del 15-12-94, pág. 629 y ss., con nota a fallo), emanado de este Alto Cuerpo -con distinta integración-, que fuera confirmado in re "Ighina, Carlos A...." (Sent. Nro. 42/96, Foro de Córdoba, Año VII, Nro. 35, 1996, pág. 261), se superaron las dudas interpretativas generadas en torno al correcto alcance que es dable asignar a la norma contenida en el artículo 38 del C.P.C.A., precisándose los límites a los que debe ceñirse el Tribunal de Mérito en el pronunciamiento que dicte con motivo del ejercicio de una acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción, en la que a más de acusar la ilegitimidad de la voluntad de la Administración lesiva de un derecho subjetivo de carácter administrativo, se haga valer una pretensión de contenido patrimonial.--------------------------------
En tales precedentes se llegó a la conclusión que en el Código de la materia existe base legal para sostener válidamente la competencia de las Cámaras para pronunciarse respecto de una pretensión de contenido patrimonial, reclamada por el administrado simultáneamente con la ilegitimidad del acto administrativo lesivo de su derecho subjetivo.--------------
El criterio amplio asumido por el Tribunal se sustentó en los postulados de hermenéutica jurídica elaborados por el Máximo Tribunal de la Nación en el sentido que "...por encima de lo que las leyes parecen decir literalmente, es propio de la interpretación indagar lo que éllas dicen jurídicamente. En esa interpretación no cabe prescindir de las palabras de la ley, pero tampoco atenerse rigurosamente a éllas, cuando la interpretación sistemática así lo requiere..." (C.S.J.N., Fallos 301:489).------------------------------------------------
Con esa apoyatura conceptual se consignó que la Ley 7182 constituye un cuerpo ordenado de normas, motivo por el cual resulta contrario a las exigencias de una sana hermenéutica, independizar la actuación de cada uno de sus artículos, componentes de un mismo sistema, ateniéndose a su mera literalidad y soslayando de ese modo la necesidad de desentrañar su verdadero sentido jurídico integrador, propio de una interpretación racional, que contemple al conjunto de las disposiciones que integran el sistema.--------------
De ahí que apegarse a la literalidad de la primera parte del artículo 38 del Código de la materia, que establece que el "Tribunal no podrá hacer en su sentencia declaraciones sobre derechos reales, personales o de otra naturaleza...", sin tomar en cuenta la parte final del mismo párrafo que expresa que la limitación impuesta a la resolución lo es "...sin perjuicio de reconocer la situación jurídico-subjetiva y adoptar las medidas necesarias para su restablecimiento" (énfasis agregado), llevaría al extremo de excluir de la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de pretensiones de contenido patrimonial.-------------------------------------------------------------------
Pero ello resultaría contrario a la finalidad declarada por el Legislador, manifestada a través de la Exposición de Motivos de la Ley 7182, en la que expresamente se consignó que "...se ha incorporado un precepto que tiende a la reparación integral de las situaciones jurídico-subjetivas, de modo de evitar mayor desgaste jurisdiccional, proveyendo a los justiciables un auxilio eficaz, conforme a las más modernas tendencias legislativas...".---------------------------
18. A mérito de las razones expuestas y las premisas sentadas a través de su desarrollo, corresponde rechazar la apelación interpuesta por la demandada, con costas, no existiendo causal suficiente para apartarse del principio objetivo de la derrota (art. 130 del C.P.C. y C., aplicable por remisión del art. 13 del C.P.C.A.).-----------------------------------------------------
Así voto.---------------------------------------------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR HUGO ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:-------------------------
Adhiero al voto del Señor Vocal preopinante, que a mi juicio ha expresado los fundamentos necesarios para resolver en forma correcta la presente cuestión. Por ello, voto en igual sentido.-----------------------------------
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR ADÁN LUIS FERRER, DIJO:-----------------------------------------
Considero que las razones dadas por el Señor Vocal Doctor Domingo Juan Sesin deciden correctamente la primera cuestión planteada, y para evitar inútiles repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual forma.--------------------------------------------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR DOMINGO JUAN SESIN, DIJO:-------------------------------------
Corresponde: I. Rechazar el recurso de apelación deducido por la parte demandada en contra de la Sentencia Número Veinte, dictada por la Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación, el día dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y nueve (fs. 104/141) y, en consecuencia, confirmar la misma en todas sus partes.-----------------------------------------------
II. Imponer las costas devengadas en esta instancia a la demandada (art. 130 del C.P.C. y C. por remisión del artículo 13 del C.P.C.A.).-------------------
III. Disponer que los honorarios profesionales por la labor desarrollada en la etapa recursiva del Doctor Angel Rodolfo Zunino -por la parte actora-, sean regulados por la Cámara a-quo, si correspondiere (arts. 1 y 25, Ley 8226), previo emplazamiento en los términos del artículo 25 bis ib., en el treinta y uno por ciento (31%) del mínimo de la escala del artículo 34 ib. (art. 37 de la Ley 8226), teniendo en cuenta las pautas establecidas en el artículo 29 ib..-------------------------------------------------------------------------------------------
Así voto.---------------------------------------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR HUGO ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:-------------------------
Voto en igual sentido que el Señor Vocal preopinante, por haber expresado la conclusión que se desprende lógicamente de los fundamentos vertidos en la repuesta a la primera cuestión planteada, compartiéndola plenamente.--------------------------------------------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR ADÁN LUIS FERRER, DIJO:-----------------------------------------
Adhiero a la respuesta proporcionada por el Señor Vocal Doctor Domingo Juan Sesin, ya que la misma expresa la solución correcta a la presente cuestión. Por ello me expido en idéntica forma.---------------------------
Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, el Excmo. Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de su Sala Contencioso Administrativa,----------------------------------------------------------------------------
RESUELVE:-----------------------------------------------------------------------------
I. Rechazar el recurso de apelación deducido por la parte demandada en contra de la Sentencia Número Veinte, dictada por la Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación, el día dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y nueve (fs. 104/141) y, en consecuencia, confirmar la misma en todas sus partes.---------------------------------------------------------------
II. Imponer las costas devengadas en esta instancia a la demandada (art. 130 del C.P.C. y C. por remisión del artículo 13 del C.P.C.A.).-------------------
III. Disponer que los honorarios profesionales por la labor desarrollada en la etapa recursiva del Doctor Angel Rodolfo Zunino -por la parte actora-, sean regulados por la Cámara a-quo, si correspondiere (arts. 1 y 25, Ley 8226), previo emplazamiento en los términos del artículo 25 bis ib., en el treinta y uno por ciento (31%) del mínimo de la escala del artículo 34 ib. (art. 37 de la Ley 8226), teniendo en cuenta las pautas establecidas en el artículo 29 ib..-------------------------------------------------------------------------------------------
Protocolícese, dese copia y bajen.-
VOCALES: DRES. SESIN – LAFRANCONI - FERRER
En la ciudad de Córdoba, a los diecinueve días del mes de Diciembre de dos mil, siendo las once y treinta horas, se reúnen en Acuerdo Público los Señores Vocales integrantes de la Sala Contencioso Administrativa del Excmo. Tribunal Superior de Justicia, Doctores Domingo Juan Sesin, Hugo Alfredo Lafranconi y Adán Luis Ferrer, bajo la Presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados: "PATIÑO DE CHAVES, LILIA ZULMA C/ ESTADO PROVINCIAL - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - PLENA JURISDICCIÓN - RECURSO DE APELACIÓN " (Expte. Letra "P", Nro. 04, iniciado el veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y nueve), con motivo del recurso de apelación deducido por la parte demandada (fs. 142) en contra de la Sentencia Número Veinte, dictada por la Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación, el día dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y nueve (fs. 104/141), mediante la que se resolvió: "1.- Hacer lugar a la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción promovida por Lilia Zulma Patiño de Chaves en contra de la Provincia de Córdoba, declarando la nulidad de las resoluciones 162/96 y 488/96 del Ministerio de Educación y Cultura, y del decreto 2110/96. Consecuentemente, la demandada deberá, en el plazo de treinta días hábiles administrativos, reponer a la actora en el cargo y funciones para las que fue designada por resolución 1789/93, en caso de mantenerse la ausencia de su titular. 2.- Condenar a la demandada a abonar a la actora, en el plazo de ciento ochenta días corridos, las diferencias de haberes existentes entre su cargo de revista y el de vicedirectora, desde que dejó de percibirlas y hasta su efectiva reposición en el cargo referido o hasta el reintegro de su titular -si éste se hubiere producido-, con más intereses al 12% anual desde que cada suma es debida y hasta la fecha de su efectivo pago, a cuyo efecto deberá presentar la liquidación pertinente dentro de los primeros treinta días hábiles administrativos del plazo referido, bajo apercibimiento de ejecución. 3.- Imponer las costas a la vencida...", procediéndose a fijar las siguientes cuestiones a resolver:---------------------------------------------------------------------
PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente el recurso de apelación interpuesto?
SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento corresponde?------------------
Conforme al sorteo que en este acto se realiza los Señores Vocales votan en el siguiente orden: Doctores Domingo Juan Sesin, Hugo Alfredo Lafranconi y Adán Luis Ferrer.--------------------------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR DOMINGO JUAN SESIN, DIJO:-------------------------------------
1. A fs. 142 la parte demandada deduce recurso de apelación en contra de la Sentencia Número Veinte, dictada por la Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación, el día dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y nueve (fs. 104/141). Concedido el recurso (fs. 143 y vta.), los autos son receptados por este Tribunal (fs. 146).-------------------------
2. A fs. 150 se corre traslado a la apelante para que exprese agravios, quien lo evacua a fs. 151/155vta., en los siguientes términos.---------------------
La recurrente refiere que los actos impugnados por la accionante son legítimos desde que la actuación observada por su parte estuvo dirigida razonablemente a concluir con el descubrimiento de la verdad real, propia del proceso administrativo.------------------------------------------------------------------
Afirma que la Administración ponderó que a la fecha de presentación de la solicitud de interrupción de la licencia solicitada por la actora se advertía una irregularidad manifiesta, consistente en la falta de cumplimiento de la normativa aplicable por encontrarse la agente al momento de la postulación de su ascenso, en situación de docente pasiva conforme lo estatuido en el artículo 3 inciso b) del Decreto-Ley 214-E-63, siendo que dicha contravención la obligaba a proceder de la manera que se resolvió (art. 27 inc. "a" ib.).-----------
Señala que el Tribunal a-quo por mayoría efectuó una forzada distinción entre acto nulo y anulable al sostener que tratándose de una violación de la ley en cuanto al fondo, la Administración no podía disponer en su sede la anulación del acto que designó a la actora en el cargo de Vicedirectora, sino que por la vía legalmente establecida debía requerirla al órgano jurisdiccional competente, dentro del plazo fijado al efecto (art. 107, Ley 6658).---------------------------------------------------------------------------------
Alega que la postura asumida por el Juzgador fue basada en que "la norma exige al docente encontrarse en servicio activo para poder ascender, es una norma sustancial, no formal. De fondo, no de forma. Constitutiva, no realizadora. Sustantiva, no procesal".--------------------------------------------------
Refiere que se encontraba acreditada la situación de docente pasiva de la accionante en uso de una licencia remunerada para cumplir funciones gremiales, por lo que en tal condición, la agente carecía de derecho al ascenso por ausencia de los requisitos estatutarios, como se pretende validar en la sentencia cuestionada.--------------------------------------------------------------------
Aduce que en el caso la predeterminación normativa de la conducta administrativa debida a la docente, en su condición de "exclusividad", no se produce cuando no hay posibilidad de invocar tal consecuencia jurídica, en tanto y en cuanto la situación en actividad que demanda la norma, luce inexistente a la hora de su presentación conforme está acreditado en los antecedentes administrativos, por lo tanto la docente carecía de derecho para demandar la pretensión acogida indebidamente por el Judex a-quo.--------------
Expresa que, como lo señala la Señora Vocal que votó en minoría respecto de la situación de la actora "...su situación no era la de poder, que se correspondiera necesariamente con la de deber de la Administración. Nada le debía esta última a la docente, atento que no había regla determinante de tal obligación. No obstante ello, con fecha 19/10/93, le fue otorgado el ascenso, generando a la Sra. Patiño una situación ventajosa sin causa legal, lo que no era ignorado por la destinataria del beneficio, atento a que la misma solicitó con fecha 8/11/93 la interrupción parcial de su licencia gremial por haber sido seleccionada para cubrir el cargo superior de que se trata".------------------------
Manifiesta que aquella situación advertida tardíamente por la Provincia, no pudo ni debió ser consentida, tal cual se informa en el dictamen jurídico cuya conclusión fue asumida en la resolución que enmienda la situación de ilegitimidad, fundamentándose en la verdad real verificada de los hechos relacionados.------------------------------------------------------------------------------- Sostiene que concuerda con el argumento emitido por el Sentenciante en minoría cuando expresa que: "En el caso sub-examen, la norma establecida legal o reglamentariamente para el dictado del acto, requería que, previo a disponerse su ascenso, se efectuara la constatación de que el candidato a ocupar el mayor cargo, reunía los requisitos legales al efecto. Esto es, conforme el art. 27 del Decreto Ley 214-E-63: a) revistar en situación de servicio activo en cargo de categoría de jerarquía inmediata inferior; b) Haber merecido concepto no inferior a bueno en los dos últimos años; c) reunir condiciones requeridas para la provisión de la vacante".----------------------------
Señala que la Administración omitió oportunamente la constatación del cumplimiento de tales requisitos y la docente silenció aviesamente dicha circunstancia que impedía su participación.-------------------------------------------
Entiende que dicha situación afectó el proceso de formación de la voluntad administrativa en la apreciación del criterio legal para proceder legítimamente, viciando de nulidad el acto que se trae a revisión judicial como pretendidamente válido. Por lo tanto, la tutela de legitimidad podía ejercerse válidamente en sede administrativa, no como una mera facultad, sino como puesta en acto del ejercicio de una potestad-deber.----------------------------------
Añade que si el acto que la Administración revocara, no pudo producir otro efecto que la necesidad de su retiro (art. 103 de la Ley 6658), mal podría el órgano judicial, en ejercicio de sus funciones de control de la legitimidad administrativa, disponer se le reconozca a la actora un derecho subjetivo en contra de la ley.---------------------------------------------------------------------------
Concluye que en el caso, los derechos de la accionante fueron en la práctica respetados atento a que la licencia gremial fue concedida con goce de sueldo en el cumplimiento de normas específicas, por lo que la pretensión judicial ejercida en el pleito no tiene andamiaje.-------------------------------------
Refiere que disiente con el criterio del Judex a-quo vinculado a ordenar la reincorporación de la actora en un cargo de jerarquía -Vicedirectora-, en tanto ello implica de hecho una total y absoluta desatención de la legislación vigente y además por cuanto consagra una desigualdad evidente con relación a los docentes comprendidos en la ley, estatuto y normas reglamentarias de la educación, que exhiben un nivel superior favorecedor del cumplimiento del interés público comprometido en la especie, cuya tutela está a cargo del Estado.--------------------------------------------------------------------------------------
Señala que también le merece reparos la sentencia cuestionada en relación al aspecto indemnizatorio, por cuanto el Judex a-quo excedió su competencia revisora sobre lo preceptuado por el artículo 38 de la Ley 7182, conforme la jurisprudencia que mantiene este Tribunal.----------------------------
Alega que el hecho que el reclamo patrimonial efectuado por la parte actora no proceda en la instancia contencioso-administrativa, no implica la negación de otra instancia con competencia específica a la que puede acudir la accionante.---------------------------------------------------------------------------------
Hace reserva del caso federal (art. 14, Ley 48).-----------------------------
3. A fs. 156, se corre traslado del recurso deducido a la parte apelada, quien lo evacua a fs. 158/161, solicitando por las razones que allí expresa, se confirme la sentencia impugnada, con costas.----------------------------------------
4. A fs. 162 se dicta el decreto de autos, el que firme (fs. 165 y vta.), deja la causa en estado de ser resuelta.------------------------------------------------
5. El recurso bajo análisis ha sido oportunamente deducido, en contra de una sentencia definitiva dictada en primera instancia y por parte legitimada, razón por la cual corresponde su tratamiento (art. 43 y sgtes. C.P.C.A. y art. 366 y sgtes. del C.P.C. y C. por remisión del art. 13 C.P.C.A.).------------------
6. La sentencia de primera instancia contiene una adecuada relación de causa, la cual debe tenerse por reproducida en el presente a los fines de evitar su innecesaria reiteración.---------------------------------------------------------------
7. La Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación, mediante el dictado de la Sentencia Número Veinte de fecha dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y nueve (fs. 104/141), resolvió hacer lugar a la demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción incoada en contra de la Resolución del Ministerio de Educación y Cultura Número 162/96 (fs. 2), que dispuso declarar nula -de nulidad absoluta- la Resolución Ministerial Número 1789/93, mediante la cual la Señora Lilia Zulma Patiño fue ascendida al cargo de Vicedirectora de Primera -Enseñanza Especial, Suplente, en la Escuela Especial "Dra. Carolina Ana Mosca" (fol. 60 y vta., expte. adm. nro. 0110-74094/92, agregado como fol. único nro. 144 al expte. adm. nro. 0280-33778/91) y sus actos confirmatorios, Resolución Ministerial Número 488/96 (fs. 6/7) y Decreto P.E.P. Número 2110/96 (cfr. fs. 10/11vta.). Asimismo condenó a la Provincia de Córdoba a reincorporar a la actora en el cargo y funciones en que fuera designada por la Resolución Número 1789/93, en caso de mantenerse la ausencia del titular, y al pago de las diferencias de haberes existentes entre el cargo de revista y el de Vicedirectora, desde que la actora dejó de percibirlas hasta la efectiva reposición en aquél.-------------------
8. Ingresando al análisis del recurso de apelación articulado, en primer término cuestiona la recurrente la declaración de ilegitimidad de los actos administrativos impugnados, efectuada por el Tribunal a-quo, argumentando en esencia que el decisorio recurrido no puede ser convalidado por cuanto el vicio que afectó el acto administrativo de designación de la actora como Vicedirectora Suplente, la habilitaba "per se" a anularlo en su sede, sin necesidad de acudir a la vía judicial.---------------------------------------------------
9. A los fines de brindar una mayor claridad al tratamiento de la problemática planteada, es menester efectuar un repaso de las circunstancias fácticas acreditadas en la causa de las que se desprende que:----------------------
a) Mediante Resolución Ministerial Número 464/91 de fecha veinticinco de abril de mil novecientos noventa y uno, le fue concedida a la accionante, junto con otros agentes, licencia gremial con goce de haberes en función de haber sido electa como representante de la Unión Educadores de la Provincia de Córdoba (U.E.P.C.), a partir del primero de marzo de mil novecientos noventa y uno y hasta la duración de su mandato (cfr. fols. 111/123, expte. adm. nro. 0280-33778/91);-------------------------------------------
b) Con fecha diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y tres, como conclusión del procedimiento de selección docente para ocupar el cargo de Vicedirectora en el Escuela Especial "Dra. Carolina Ana Mosca", que diera comienzo el día trece de noviembre de mil novecientos noventa y dos (cfr. fols. 2/59 expte. adm. nro. 0110-74094/92, anexado como folio único Nro. 144 al expte. adm. nro. 0280-33778/91), el Ministerio de Educación y Cultura, a través del dictado de la Resolución Número 1789/93, dispuso ascender a la actora, docente de la Escuela Especial "Dra. Carolina Ana Mosca" de Capital, con carácter de suplente al cargo de Vicedirectora de Primera -Enseñanza Especial-, en el mencionado establecimiento, a partir de la fecha de la resolución y mientras dure la ausencia de la señorita Amelia Noemí Sosa (cfr. fol. 60 expte. adm. nro. 0110-74094/92, anexado como folio único nro. 144 al expte. adm. cit.).--------------------------------------------------------------------------
En los considerandos del referido acto administrativo, luego de señalarse que tal designación resultaba indispensable a los efectos de no resentir la continuidad de los servicios, se especifica "Que conforme con lo informado por la Junta de Clasificación Rama Comercial, Normal y Especial...sobre títulos, antigüedad docente y antecedentes directivos, surge que la referida docente es la única que ostenta puntaje en antecedentes directivos por lo que corresponde en esta instancia acceder a lo solicitado, habiéndose dado cumplimiento con lo dispuesto en el Decreto Número 2698/92, Reglamentario del Art. 46° del Decreto-Ley Nro. 214-E-63" (fol. 60, expte. adm. cit.).--------------------------------------------------------------------------
Asimismo se fundamenta la resolución en "los informes producidos, el Dictamen 1484/93 del Departamento Jurídico, lo aconsejado por el Sr. Subsecretario de Gestión Educativa..." (cfr. fol. 60 expte. adm. cit.).-------------
c) Con fecha tres de noviembre de mil novecientos noventa y tres, la actora tomó posesión del cargo para el que había sido designada (cfr. fols. 148/148vta. y 149, expte. adm. nro. 0280-33778/91);------------------------------
d) El día ocho de noviembre de mil novecientos noventa y tres, la Señora Lilia Zulma Patiño mediante nota dirigida a la Señora Ministra de Educación, solicita la interrupción parcial de la licencia gremial concedida oportunamente, en virtud de haber sido seleccionada en primer lugar en la terna para ocupar el cargo de Vicedirectora de la Escuela Especial "Dra. Carolina Ana Mosca" (cfr. fol. 133 y vta., expte. adm. cit.).-----------------------
e) Con fecha veintiocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, en función de la petición de la interrupción de la licencia gremial, el Señor Jefe del Departamento Jurídico del Ministerio, mediante el Dictamen Número 213/94, se expidió en sentido desfavorable a dicha solicitud, arribando a la conclusión que debía declararse nula la Resolución Número 1789/93 a tenor de lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 6658, por considerar que a la fecha de postularse la actora para el ascenso obtenido, se encontraba en situación de pasiva, artículo 3 inciso "b" Decreto Ley 214-E-63, situación contrapuesta con las condiciones para optar al mismo, conforme lo estatuido en el artículo 27 inciso "a" ib. (cfr. fol. 146 y vta., expte. adm. cit.).--------------
f) Tal criterio fue asumido por el Ministerio de Educación y Cultura, mediante el dictado del acto base administrativo impugnado en este pleito el día nueve de abril de mil novecientos noventa y seis, en el que se declaró nula de nulidad absoluta la Resolución Número 1793/93 y se dispuso reconocer a la actora los servicios prestados en el cargo de Vicedirectora hasta la fecha, declarando de legítimo abono el pago de los haberes percibidos o a percibir por dicho concepto (cfr. fol. 171 y vta., expte. adm. cit.).--------------------------
10. Tal como he tenido la ocasión de pronunciarme como Vocal integrante de la Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación, entre otras causas, in re " Masciochi, Cayetano Antonio c/..." (Sent. Nro. 26/1995), doctrina que fuera receptada por este Tribunal Superior en la causa "Ferreyra, Marisa del Carmen y O. c/..." (Sent. Nro. 120/2000), sabido es que la actividad administrativa debe subordinarse al orden jurídico. De tal manera, el acto administrativo debe respetar los requisitos de validez impuestos por las normas en vigor. De lo contrario nos enfrentamos a un acto viciado que hace necesaria su invalidación.-------------------------------------------
Se considera que el acto es nulo cuando alguno de sus elementos esenciales resulta excluido. Mientras que es anulable cuando el vicio no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales. Empero, también es pacíficamente aceptado, que para establecer el tipo de nulidad no sólo debe analizarse, si al acto le falta algún elemento esencial, sino cuál es la intensidad de la gravedad del vicio, es decir la magnitud o importancia de la transgresión al ordenamiento, e incluso la manifestación evidente o no de la infracción.----------------------------------------------------------------------------------
En definitiva, de la índole, gravedad y ostensibilidad del vicio dependen las consecuencias jurídicas a aplicar según el caso. Razón por la cual cuando la normativa de procedimiento administrativo no resulte suficientemente clara, deberán analizarse exhaustivamente tales aspectos, efectuando una interpretación contextual a la luz de la jurisprudencia y doctrina aplicable.-----
En el sistema de Córdoba, la Ley Provincial de Procedimiento Administrativo 5350 y sus reformas, considera al acto nulo de nulidad absoluta cuando: a) hubieren sido dictados por autoridad incompetente, b) se hubieren violado sustancialmente los principios que informan los procedimientos, c) se hubieren violado las normas establecidas legal o reglamentariamente para su dictado (art. 104). En cambio son anulables o de nulidad relativa los viciados por: a) error, b) violación de la ley en cuanto al fondo del acto.-----------------------------------------------------------------------------
Es dable advertir que la normativa es suficientemente clara cuando hace referencia a algunos tipos de vicio, sin embargo es confusa cuando se refiere en general a los vicios en la causa y en el objeto, en lo que respecta a las razones de derecho. Ello, por cuanto tales vicios, para la sistemática de la ley, pueden ser tanto de nulidad absoluta (violación de las normas establecidas legal o reglamentariamente para su dictado) como de nulidad relativa (violación de la ley en cuanto al fondo del acto). En consecuencia, para considerar la índole del vicio debe acudirse a los principios generales en la materia, suficientemente acuñados por el resto de las normativas vigentes, la doctrina y la jurisprudencia. De tal manera, según la gravedad y ostensibilidad del vicio dependerá su correcto encuadre dentro del supuesto de nulidad absoluta o relativa.------------------------------------------------------------------------
11. Ahora bien, considero que el ejercicio de la potestad anulatoria legalmente reconocida a la Administración como instrumento que posibilita
satisfacer el interés público encomendado a su gestión, uno de cuyos elementos esencialmente constitutivo es la vigencia del orden jurídico (cfr. Comadira, Julio Rodolfo, "La Anulación de Oficio del Acto Administrativo, La denominada Cosa Juzgada Administrativa", Segunda Edición Actualizada, Edit. Ciencias de la Administración, División Estudios Administrativos, Bs. As. 1998, pág. 56 y ss.), debe ser ejercida en forma no arbitraria por ésta, debiendo cumplimentar todos los requisitos que le impone la L.P.A..------------
Es que como ha sido señalado por la doctrina comparada, en función de la observancia del principio de conservación, lo que determina la invalidez de un acto no es haber incurrido en una ilegalidad, sino que esa ilegalidad impida alcanzar un fin que el Derecho considera merecedor de protección. Por consiguiente para establecer la trascendencia invalidante de los vicios o defectos en los que incurra un acto administrativo, es menester analizar el fin que con la prescripción legal quería garantizar el ordenamiento, y luego comprobar si con su infracción se ha impedido alcanzar dicho fin o si, por el contrario, se ha logrado la finalidad pretendida a pesar de la ilegalidad en que ha incurrido el acto (cfr. Beladiez Rojo, Margarita "Validez y Eficacia de los Actos Administrativos, Estudio Preliminar de Alejandro Nieto", Edit. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., Madrid 1994, pág. 70 y ss.).----------------------
12. Tal situación implica para el órgano judicial en ejercicio de la función revisora de la legitimidad del obrar administrativo, asumir en la especie un criterio estricto acerca del juzgamiento de la juridicidad de un acto que -en sede administrativa- dispone declarar la nulidad absoluta de otro acto anterior.------------------------------------------------------------------------------------
En ese orden de ideas, la valoración de la entidad del vicio que pudiera haber afectado originariamente alguno de los elementos del acto administrativo, debe efectuarse al momento del dictado del acto que lo anuló, máxime cuando como sucede en el caso, aquél había generado prestaciones recíprocas propias del tracto sucesivo que caracteriza al contrato de empleo publico, cumplimentadas de manera efectiva durante un lapso prolongado hasta la decisión de la Administración de revocarlo por razones de ilegitimidad.-------------------------------------------------------------------------------
13. Teniendo en cuenta la especiales circunstancias acaecidas en la causa bajo examen, conforme surge de lo expuesto en el punto 9 de este decisorio, considero que la Resolución Ministerial Número l789/93 mediante la cual se designó a la accionante como Vicedirectora de la Escuela Especial "Dra. Carolina Ana Mosca", al tiempo del dictado del acto que lo declaró nulo, no se encontraba afectada de un vicio que pudiera calificarse de grave, como requisito insoslayable que imponía a la Administración "per se" a restablecer el principio de juridicidad alterado.----------------------------------------------------
Es que de la lectura del artículo 27 inciso a) del Decreto Ley 214-E-63, en cuanto dispone que "Son condiciones necesarias para optar a los ascensos establecidos: a) Revistar en situación de servicio activo en cargo de categoría o jerarquía inmediata inferior", revela la finalidad perseguida por el Legislador en relación a que el docente dedique todo su tiempo y esfuerzo para las mayores responsabilidades que supone ocupar un cargo superior.------
En tal sentido, es dable precisar que la irregularidad manifestada por la Administración basada en que al momento de la selección de la agente se encontraba en estado de docente pasiva conforme lo establecido en el artículo 2 inciso "b" del Decreto-Ley 214-E-63, circunstancia que vedaba a ésta la posibilidad de concursar para ocupar el cargo en que fue designada, al tiempo del dictado del acto anulatorio, no se verificaba por cuanto la Señora Lilia Zulma Patiño de Chaves había dejado de revestir en estado de docente pasiva.--------------------------------------------------------------------------------------
Ello es así, en razón que en un lapso considerable anterior a la decisión de declarar nulo el ascenso, la accionante había tomado posesión del cargo cumpliendo en forma efectiva la función propia para la cual había sido designada, declarando asimismo en forma expresa la voluntad de renunciar a la licencia gremial oportunamente concedida.----------------------------------------
Tales acontecimientos que incluso fueron valorados por la accionada al reconocer a la agente los servicios prestados como Vicedirectora en la mencionada escuela, declarando de legítimo abono los haberes percibidos o a percibir por dicho concepto, produjo la extinción del obstáculo que le impedía a la accionante acceder al ejercicio de las funciones que había obtenido por concurso al ser la única docente postulada que contaba con antecedentes directivos.----------------------------------------------------------------------------------
De lo que se desprende que más allá del vicio alegado por la Administración, no existió otra razón de interés público superior susceptible de fulminar de nulidad absoluta el acto mediante el cual se produjo el ascenso.
14. Por lo expuesto considero que el acto anulado, al tiempo de producirse su revocación por razones de ilegitimidad, reunía los requisitos de la estabilidad que limitó el poder de invalidación en sede administrativa, por cuanto: a) estableció derechos subjetivos, b) fue notificado y c) era regular.----
Sabido es que el último requisito mencionado se cumple cuando el acto reúne las condiciones mínimas de validez. La jurisprudencia de la C.S.J.N. ha reconocido el principio de estabilidad sólo a los actos válidos y anulables, no así a los actos absolutamente nulos (Fallos 255:231; 250:491; 258:299). Expresamente ha sustentado la Corte Suprema: "...Que por actos regulares debe, en primer término, entenderse aquellos en que aparecen cumplidos los requisitos externos de validez, que esta Corte, ha especificado como forma y competencia." "...Que, sin embargo, se ha entendido también que el acto administrativo es irregular cuando contraría la solución legal que corresponde para el caso. Se trata de los supuestos en que el acto administrativo incurre en error grave de derecho, porque el apartamiento de la ley, que supera lo meramente opinable en cuanto a su interpretación, linda con la incompetencia. La Constitución encomienda a la Administración la ejecución de las leyes, más cualquiera sea la extensión de esta facultad no autoriza la alteración de su letra y de su espíritu, en los términos del art. 86 inc. 2 de aquélla -Confr.: The Constitution of the United States, Corwin, pág. 481, 1953, Washington-. En esa medida la atribución constitucional aparece excedida porque los órganos de la Administración carecen de jurisdicción para modificar las leyes..." (Corte Suprema, Fallos 250:491 y 501).-------------------------------------------------------
15. En el subexamine el acto invalidado por la accionada al momento de producirse la declaración de su nulidad en sede administrativa, revestía la condición de regular, toda vez que el único vicio alegado por la Administración para proceder per se a declararlo nulo, había quedado superado, en los hechos concretos, por el estado de docente activa que revestía la accionante, situación esta que la propia Administración consintió al autorizarla a prestar los servicios en forma efectiva, siendo por ello aplicable la doctrina que impide ir contra los propios actos.-----------------------------------
Por lo tanto, coincido con la solución arribada por el Tribunal a-quo por mayoría, al declarar ilegítima la Resolución Ministerial Número 162/96 y sus actos confirmatorios, en razón que la Administración al tiempo de su dictado, carecía de competencia para anular per se en su sede, el acto que dispuso ascender a la actora.------------------------------------------------------------
16. En vinculación al gravamen que la recurrente deriva de la decisión del Tribunal a-quo, consistente en ordenar la reposición de la accionante en el cargo de Vicedirectora suplente, por las razones que expresa en su escrito de expresión de agravios, considero que el mismo deviene inatendible.-------------
Es dable señalar que la recurrente se limita a alegar una serie de motivos que tornarían inadecuada la solución que la agravia, sin explicitar con arreglo a las razones brindadas por el Tribunal a-quo, en qué medida afectaría el interés público la decisión de restablecer en su plenitud el derecho subjetivo invocado por la accionante, que se consideró ilegítimamente vulnerado. Siendo que a tal fin, no basta con expresar en forma genérica argumentos conjeturales que en definitiva reflejan una mera disconformidad con lo resuelto fundadamente por el Sentenciante, tales como que la actora carecería de preparación necesaria para ocupar un cargo directivo o que otros docentes estarían en mejores condiciones para desarrollar las tareas que requiere el cumplimiento de dichas funciones conforme la legislación vigente, sin brindar mayores explicaciones al respecto.---------------------------------------
Ello así, máxime cuando en el caso la idoneidad de la accionante fue tenida en cuenta por la Administración para designarla como Vicedirectora de acuerdo a los antecedentes por ésta acreditados, los que en su oportunidad fueron valorados junto con los de los otros docentes postulados para ocupar el cargo de que se trata (cfr. fols. 7/60vta. expte. adm. nro. 0110-74094/92 agregado como fol. único nro. 144 al expte. adm. nro. 0280-33778/91).---------
17. En orden a la objeción articulada por la impugnante en el sentido que el Tribunal a-quo excedió su competencia material al pronunciarse sobre aspectos de contenido patrimonial, es dable recordar la doctrina sentada por este Tribunal en numerosos precedentes jurisprudenciales (cfr. entre otras, Sent. Nro. 42/1996 "Ighina, Carlos A. c/..."; Sent. Nro. 76/1997 "Fernández, Jorge Oscar c/..."; Sent. Nro. 32/1998 "Pérez, Enrique A. c/..."; Sent. Nro. 67/1998 "Eder, Ana María c/..."; Sent. Nro. 192/1999 "Sosa, Héctor Humberto c/...") respecto a que en el marco de la Ley 7182, la competencia del Tribunal de Mérito frente al ejercicio de una acción de plena jurisdicción es amplia. Este carácter se deriva, precisamente, del objeto y finalidad propias de este tipo de acción, consistentes en el reconocimiento del derecho subjetivo de carácter administrativo y en el restablecimiento pleno de la situación jurídico-subjetiva lesionada (art. 38 ib.).----------------------------
De allí entonces que el Tribunal, obrando con la plenitud de las atribuciones que se derivan del carácter de esta acción, puede no solamente anular los actos ilegítimos de la Administración, sino que también puede condenar a la misma al resarcimiento de los daños y perjuicios derivados de su obrar antijurídico.-------------------------------------------------------------------------
En el precedente jurisprudencial recaído en la causa "Moreno, José Enrique..." (Sent. Nro. 11/94, Sem. Jur. Nro. 1015 del 15-12-94, pág. 629 y ss., con nota a fallo), emanado de este Alto Cuerpo -con distinta integración-, que fuera confirmado in re "Ighina, Carlos A...." (Sent. Nro. 42/96, Foro de Córdoba, Año VII, Nro. 35, 1996, pág. 261), se superaron las dudas interpretativas generadas en torno al correcto alcance que es dable asignar a la norma contenida en el artículo 38 del C.P.C.A., precisándose los límites a los que debe ceñirse el Tribunal de Mérito en el pronunciamiento que dicte con motivo del ejercicio de una acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción, en la que a más de acusar la ilegitimidad de la voluntad de la Administración lesiva de un derecho subjetivo de carácter administrativo, se haga valer una pretensión de contenido patrimonial.--------------------------------
En tales precedentes se llegó a la conclusión que en el Código de la materia existe base legal para sostener válidamente la competencia de las Cámaras para pronunciarse respecto de una pretensión de contenido patrimonial, reclamada por el administrado simultáneamente con la ilegitimidad del acto administrativo lesivo de su derecho subjetivo.--------------
El criterio amplio asumido por el Tribunal se sustentó en los postulados de hermenéutica jurídica elaborados por el Máximo Tribunal de la Nación en el sentido que "...por encima de lo que las leyes parecen decir literalmente, es propio de la interpretación indagar lo que éllas dicen jurídicamente. En esa interpretación no cabe prescindir de las palabras de la ley, pero tampoco atenerse rigurosamente a éllas, cuando la interpretación sistemática así lo requiere..." (C.S.J.N., Fallos 301:489).------------------------------------------------
Con esa apoyatura conceptual se consignó que la Ley 7182 constituye un cuerpo ordenado de normas, motivo por el cual resulta contrario a las exigencias de una sana hermenéutica, independizar la actuación de cada uno de sus artículos, componentes de un mismo sistema, ateniéndose a su mera literalidad y soslayando de ese modo la necesidad de desentrañar su verdadero sentido jurídico integrador, propio de una interpretación racional, que contemple al conjunto de las disposiciones que integran el sistema.--------------
De ahí que apegarse a la literalidad de la primera parte del artículo 38 del Código de la materia, que establece que el "Tribunal no podrá hacer en su sentencia declaraciones sobre derechos reales, personales o de otra naturaleza...", sin tomar en cuenta la parte final del mismo párrafo que expresa que la limitación impuesta a la resolución lo es "...sin perjuicio de reconocer la situación jurídico-subjetiva y adoptar las medidas necesarias para su restablecimiento" (énfasis agregado), llevaría al extremo de excluir de la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de pretensiones de contenido patrimonial.-------------------------------------------------------------------
Pero ello resultaría contrario a la finalidad declarada por el Legislador, manifestada a través de la Exposición de Motivos de la Ley 7182, en la que expresamente se consignó que "...se ha incorporado un precepto que tiende a la reparación integral de las situaciones jurídico-subjetivas, de modo de evitar mayor desgaste jurisdiccional, proveyendo a los justiciables un auxilio eficaz, conforme a las más modernas tendencias legislativas...".---------------------------
18. A mérito de las razones expuestas y las premisas sentadas a través de su desarrollo, corresponde rechazar la apelación interpuesta por la demandada, con costas, no existiendo causal suficiente para apartarse del principio objetivo de la derrota (art. 130 del C.P.C. y C., aplicable por remisión del art. 13 del C.P.C.A.).-----------------------------------------------------
Así voto.---------------------------------------------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR HUGO ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:-------------------------
Adhiero al voto del Señor Vocal preopinante, que a mi juicio ha expresado los fundamentos necesarios para resolver en forma correcta la presente cuestión. Por ello, voto en igual sentido.-----------------------------------
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR ADÁN LUIS FERRER, DIJO:-----------------------------------------
Considero que las razones dadas por el Señor Vocal Doctor Domingo Juan Sesin deciden correctamente la primera cuestión planteada, y para evitar inútiles repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual forma.--------------------------------------------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR DOMINGO JUAN SESIN, DIJO:-------------------------------------
Corresponde: I. Rechazar el recurso de apelación deducido por la parte demandada en contra de la Sentencia Número Veinte, dictada por la Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación, el día dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y nueve (fs. 104/141) y, en consecuencia, confirmar la misma en todas sus partes.-----------------------------------------------
II. Imponer las costas devengadas en esta instancia a la demandada (art. 130 del C.P.C. y C. por remisión del artículo 13 del C.P.C.A.).-------------------
III. Disponer que los honorarios profesionales por la labor desarrollada en la etapa recursiva del Doctor Angel Rodolfo Zunino -por la parte actora-, sean regulados por la Cámara a-quo, si correspondiere (arts. 1 y 25, Ley 8226), previo emplazamiento en los términos del artículo 25 bis ib., en el treinta y uno por ciento (31%) del mínimo de la escala del artículo 34 ib. (art. 37 de la Ley 8226), teniendo en cuenta las pautas establecidas en el artículo 29 ib..-------------------------------------------------------------------------------------------
Así voto.---------------------------------------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR HUGO ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:-------------------------
Voto en igual sentido que el Señor Vocal preopinante, por haber expresado la conclusión que se desprende lógicamente de los fundamentos vertidos en la repuesta a la primera cuestión planteada, compartiéndola plenamente.--------------------------------------------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR ADÁN LUIS FERRER, DIJO:-----------------------------------------
Adhiero a la respuesta proporcionada por el Señor Vocal Doctor Domingo Juan Sesin, ya que la misma expresa la solución correcta a la presente cuestión. Por ello me expido en idéntica forma.---------------------------
Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, el Excmo. Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de su Sala Contencioso Administrativa,----------------------------------------------------------------------------
RESUELVE:-----------------------------------------------------------------------------
I. Rechazar el recurso de apelación deducido por la parte demandada en contra de la Sentencia Número Veinte, dictada por la Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación, el día dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y nueve (fs. 104/141) y, en consecuencia, confirmar la misma en todas sus partes.---------------------------------------------------------------
II. Imponer las costas devengadas en esta instancia a la demandada (art. 130 del C.P.C. y C. por remisión del artículo 13 del C.P.C.A.).-------------------
III. Disponer que los honorarios profesionales por la labor desarrollada en la etapa recursiva del Doctor Angel Rodolfo Zunino -por la parte actora-, sean regulados por la Cámara a-quo, si correspondiere (arts. 1 y 25, Ley 8226), previo emplazamiento en los términos del artículo 25 bis ib., en el treinta y uno por ciento (31%) del mínimo de la escala del artículo 34 ib. (art. 37 de la Ley 8226), teniendo en cuenta las pautas establecidas en el artículo 29 ib..-------------------------------------------------------------------------------------------
Protocolícese, dese copia y bajen.-
VOCALES: DRES. SESIN – LAFRANCONI - FERRER
CSJN Carman de Canton (anulación de acto adm.)
Caso de Jurisprudencia
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación
Autos: Carman de Cantón, Elena c/ la Nación s/ pensión
Resolución: Fallos 175:367
Fecha: 14 de agosto de 1936
Publicación: Colección de Análisis Jurisprudencial - CS - Colección de Análisis Jurisprudencial, con nota de Juan Vicente Cataldo
Tema: acto administrativo ~ jubilación ~ nulidad del acto administrativo ~ orden publico ~ pensión ~ revocación del acto administrativo.
TEXTO COMPLETO.
Buenos Aires, agosto 14 de 1936.
Y Vistos: Los del juicio promovida por doña Elena Carman de Cantón contra el Gobierno de la Nación para que, en su carácter de viuda del Dr. Eliseo Cantón, se le otorgue el beneficio que cree corresponderle de acuerdo con los arts. 41 y siguientes de la ley N° 4349 y 13 de la ley N° 4870, es decir, la pensión de $667.30 m/n; juicio venido en tercera instancia ordinaria por apelación interpuesta por la actora contra la sentencia de la Cámara Federal de Apelación de la Capital que desestimó su demanda, de conformidad con lo dispuesto por el inc. 2° del art. 3°, de la ley N° 4055; y
Considerando:
1° Que el Dr. Eliseo Cantón (h.) encontrándose en ejercicio de los cargos de decano y profesor de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires, solicitó su jubilación ordinaria en agosto de 1912, llenando los recaudos que preceptúan la ley N° 4349 y su decreto reglamentario de octubre 19 de 1904 — fs. 2 a 8— del expediente administrativo de la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones, año 1912, letra C, N° 181. Dado a la solicitud el trámite legal y reglamentario pertinente con todos los informes del caso — fs. 10 a 19— la Caja declaró probados los extremos necesarios y acordó la jubilación ordinaria en febrero 7 de 1913 — fs. 20— la que fué aprobada por el P. E, por decreto de 28 del mismo mes y año (fs. 24). En 1927, la Comisión Revisora de Pensiones Militares, de cuyo beneficio también gozaba el Dr. Cantón por decreto de mayo 10 de 1926 fundado en la ley N° 11.295 — fs. 53— encontró errores de apreciación en el cómputo de servicios militares del aludido — fs. 67— pero el Ministerio de Marina desestimó ese dictamen — fs. 77— no obstante lo cual y por otros errores advertidos por Contaduría General (fs. 82) se iniciaron tramitaciones de esclarecimiento con intervención del beneficiario quien aportó nuevos elementos de juicio para demostrar que había llenado el máximum de servicios no sin antes advertir que había prestado veinticuatro años de servicios coma diputado nacional, que no mencionó al solicitar jubilación, y que, además, había a su respecto, cosa juzgada (fs. 91 y 116 respectivamente).
A pesar de haber urgido, más de una vez, el trámite de la incidencia, jamás la Caja ni el P. E. se pronunciaron en vida del Dr. Cantón, y fue recién en 1931 al presentarse la legítima viuda, Sra. Elena Carman de Cantón, que la nueva administración de la Caja, previa vista al asesor legal de la misma, declaró improcedente la revisión de la jubilación (fs. 146 a 153). El Procurador General de la Nación dictaminó a fs. 172 en sentido favorable a la resolución de la Caja, pero el P. E. por resolución de agosto 20 de 1932, declaró que procedía la revisión de la jubilación Cantón por existir errores de hecho — fs. 198— y en junio 20 de 1933 se dejó sin efecto el decreto de 28 de febrero de 1913 y se mandó formular cargo por las sumas percibidas por el beneficiario en virtud del mismo — fs. 208— . Contra estos últimos decretos deduce acción contenciosa administrativa la Sra. Carman de Cantón — fs. 2— del expediente judicial.
2° Que sintetizado así, clara y precisamente, el proceso administrativo que determina la litis en examen, corresponde averiguar si en las leyes, en la doctrina o en la jurisprudencia — judicial o administrativa— existen fundamentos para la revisión y revocación del decreto que reconoció al Dr. Eliseo Cantón el derecho a su jubilación en 28 de febrero de 1913, por defectos o errores de hecho notados en 1927 y declarados en 20 de junio de 1933, o si como sostiene la actora, el acto administrativo de 1913 es irrevisible e irrevocable por el mismo poder que lo otorgó y a cuyo amparo se hizo efectivo el derecho jubilatorio del que gozó durante dieciocho años el Dr. Cantón.
3° Que no existe ningún precepto de ley que declare inestables, revisibles, revocables o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo, dejando los derechos nacidos o consolidados a su amparo a merced del arbitrio o del diferente criterio de las autoridades, cuyo personal sufre mutaciones frecuentes por ministerio constitucional, legal o ejecutivo; es decir que las resoluciones de la Administración, aun en aquellas cuestiones en que se trata de facultades regladas, consentidas y ejecutoriadas, no "causan estado", no establecen "derechos adquiridos", no hacen "cosa juzgada". Pero, en cambio, existe un decreto de 30 de junio de 1896, en el que aceptándose el dictamen del Procurador General de la Nación se declara, no sólo para el caso concreto que se ventilaba — una reivindicación de terrenos— sino "como antecedentes para casos análogos" que las resoluciones administrativas no son susceptibles de reconsideración "porque el orden público se interesa en que los derechos adquiridos bajo el amparo de resoluciones definitivas queden inconmovibles" porque "de otro modo no habrá régimen administrativo ni judicial posible". Registro Oficial, 1896, t. 1°, págs. 1030 y 1031, y transcripción por el asesor de la Caja de Jubilaciones a fs. 150 v. y 151 del expediente administrativo. Las firmas de Sabiniano Kier, José Evaristo Uriburu y Benjamín Zorrilla dan a esas conclusiones, además del valor de las investiduras respectivas, el de sus reconocidas capacidades jurídicas. Entre otros antecedentes puede recordarse el decreto de 16 de febrero de 1927, dictado en un segundo pedido de reconsideración del que establecía un determinado régimen de promociones y exámenes. Esta Corte Suprema, no obstante la norma de 1896, no revocada expresamente por otro acto del P. E., declaró en 1908 que el Gobierno pudo, en 1903, dejar sin efecto, un reconocimiento de propiedad de un terreno hecho en 1898, "porque los procedimientos administrativos no tienen forma ni carácter de juicio como tampoco interrumpen la prescripción, etc."; pero, aparte tratarse de un caso aislado, cabe advertirse que en el trámite de las jubilaciones y pensiones existe procedimiento administrativo reglado (arts. 29, 30, 40, 56 y 57 de la ley N° 4349 y arts. 10, 11 y 12 del decreto reglamentario); y por ello, la prescripción también se opera en el orden administrativo (art. 37, inc. 3 de la ley premencionada). Otras razones existen, además, para renovar el examen de la cuestión, distinguiendo circunstancias y condiciones del acto administrativo, a efecto de que las conclusiones se ajusten, en cada caso, a los principios fundamentales de la justicia y concilien los derechos de los particulares con los del Estado.
4° Que el acto administrativo es como lo define Mayer: "toda disposición o decisión de autoridad que declara lo que es de derecho en un caso particular", pero es de naturaleza y alcances diversos cuando el poder administrador o un organismo autárquico ejercita facultades discrecionales, que cuando cumple funciones regladas; cuando contempla intereses públicos en su resolución; que cuando decide un interés particular. El nombramiento o remoción de un empleado, la concesión o negación de una licencia o una beca, el otorgamiento de un permiso para usar de un terreno público, son notoriamente diversos de una concesión ferroviaria y del reconocimiento de una jubilación, pero entre estos dos últimos supuestos, la concesión estará siempre condicionada en su duración y en sus condiciones por el servicio público cuya integridad y eficacia debe mantenerse por el Estado, mientras que la jubilación contempla, principalmente, el interés y el derecho del empleado u obrero condómino, con sus compañeros, de los fondos de la caja que ha de pagarle el retiro y en éste y otros casos parecidos "el Estado desempeña una función tutelar, la de patrono o administrador" según el concepto del profesor Sarriá, o de juez, puede afirmarse, decidiendo entre la pretensión del empleado y los intereses de la comunidad de sus colegas afiliados.
5° Que las distinciones precedentes adquieren particular importancia cuando se trata de saber si los actos o resoluciones administrativas hacen "cosa juzgada" y "causan estado", o son revocables total o parcialmente, en cualquier término que el poder administrador o la institución autárquica lo considere conveniente. Es lógico que cuando se obra en virtud de facultades discrecionales la revocación sea procedente y lo mismo puede ocurrir cuando, aun actuando y decidiendo en virtud de facultades regladas, el interés publico que, como ha dicho esta Corte puede confundirse con el orden público (Fallos: t. 172, pág. 21) reclame una modificación del status creado al amparo del acto administrativo, aunque podría surgir la obligación de indemnizar al particular afectado por la revocación. No es la misma la situación creada por una resolución o decisión tomada en el caso de intereses particulares fundados en derecho claramente sancionado por la ley, aun cuando siempre hay, en los actos de gobierno, un interés público más o menos importante. "El interés público — dice MAYER— es en general, una fórmula ambigua. Pero no es difícil advertir qué especie de interés puede estar aquí en cuestión (en la cosa juzgada); es el interés de la certidumbre del derecho. La ley ordena el derecho para hacerlo cierto. Pero en su aplicación a los casos individuales, este derecho puede resultar incierto. Es el juez quien tiene la misión de darle una certidumbre para el caso individual; cuando él haya realizado esa misión en la forma prescripta, con el concurso de la parte interesada, el interés público exige que no se deje renacer la duda sobre el resultado obtenido. El derecho debe adquirir permanente certidumbre para ese caso individual. Tal es la fuerza de la cosa juzgada.
Este razonamiento es claro e irrefutable para el proceso civil. Lo es igualmente, para lo contencioso administrativo cuando se trata como en un proceso civil, de decir lo que es de derecho, de realizar un acto de jurisdicción en ese sentido, de emitir — como hemos dicho— una decisión.
"Para el juicio administrativo que contiene una decisión, propiamente dicha, la fuerza de la cosa juzgada es absoluta, porque el interés público de la certidumbre del derecho forma el derecho de la parte". (Droit Administratif Allemand, t. 1°, págs. 267 a 269). Este principio de la estabilidad del derecho mediante la resolución administrativa en el caso concreto y para la persona que lo plantea, está igualmente afirmado por Louis Delbez en su estudio sobre "La revocación des actes administratives", publicado en la Revue du Droit Public et de Science Politique, año 1928, N° 45; por Laferriere, en "Traité de Jurisdiction Administrative", t. 1, págs. 407 y 408; por Lagoste, "De la Chose Jugée", título V, N° 1350, pág. 452; por Varela, nota al art. 5° del Código de lo Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires; y por el Dr. Félix Sarriá, catedrático de la Universidad de Córdoba, en sus Estudios de Derecho Administrativo, año 1934, págs. 73 a 76, donde se concreta con precisión el verdadero principio en estos términos:
"La doctrina puede ya consagrar como postulado, que el acto administrativo es irrevocable en los siguientes casos:
a) Cuando declara un derecho subjetivo;
b) Cuando causa estado.
"Se parte de la base de que el acto es regular, es decir, que reúne las condiciones esenciales de validez (forma y competencia)".
Aun los que aceptan la revocación y desestiman el valor de la cosa juzgada en el derecho administrativo argentino, sostienen la necesidad de la ley que establezca una estabilidad jurídica mediante la irrevocabilidad por vía administrativa de decreto declarativo de derechos contestados (Conf. Bielsa, Derecho Administrativo, Iª edic., N° 211 y notas 25 y 26, págs. 340 y 341); pero parece justo que lo que debiera establecer la ley, como excepción al principio general de la estabilidad y certidumbre del derecho declarado y reglado, es la facultad de revocación sine die del poder administrador y no a la inversa, y el "recurso jerárquico" que por iniciativa del autor citado se estableció por decreto de 7 de abril de 1933 tiende a esa estabilidad que ya el de 30 de junio de 1896 anticipaba "como antecedente para casos análogos".
6° Que, referidos a las jubilaciones y pensiones los razonamientos expuestos en los considerandos precedentes, se refirma la conclusión favorable a la irrevocabilidad de la jubilación del Dr. Eliseo Cantón, decretada después de su muerte con el consiguiente menoscabo de los derechos pensionarios de su esposa; pues no se trata de facultades discrecionales del Poder Ejecutivo, ni de una gracia demandada por un particular, ni de un trámite arbitrario en la secuela del expediente jubilatorio, ni de fondos que pertenezcan al servicio público general. El Dr. Cantón se presentó a la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones Civiles, en los términos y con los recaudos que preceptúa la ley N° 4349 y sus reglamentaciones; las oficinas públicas de contralor y fiscalización produjeron los informes pertinentes; el directorio de la Caja declaró la procedencia de la jubilación ordinaria, formulando cargos, que el interesado aceptó, y el Poder Ejecutivo aprobó la resolución de la Caja (ver considerando 1°), desde cubo momento el derecho reclamado al amparo de la ley quedó establecido, cierto y ejecutoriado, por lo cual el Dr. Cantón gozó de su sueldo de retiro hasta el día de su muerte. "Es así irrevocable la concesión de una jubilación o pensión aunque ella contuviera errores suficientes para causar su nulidad, en cuyo caso la administración o las entidades autárquicas deben perseguir su anulación por la vía jurisdiccional, no pudiendo — per se— revocar. Sólo pueden corregir errores aritméticos o materiales mas no conceptos" (Sarriá, obra y página citadas). Si los errores aritméticos o de cómputo de servicios que fundan los decretos de agosto 20 de 1932 y junio 20 de 1933 se hubieran dictado en vida del interesado — pues se denunciaron en 1927— y no se hubieran estimado suficientes las aclaraciones dadas por
aquél, ni compensables con los servicios de diputado nacional durante veinticuatro años, aun entonces el Dr. Cantón habría podido continuar servicios o argüir su edad y estado de salud para una jubilación extraordinaria con la consiguiente retasa del monto de su haber jubilatorio, pero después de veinte años del derecho en ejercicio y de seis años de conocido el error, no es posible anular ese derecho en sí. Con la extensión dada al arbitrio administrativo para rectificar errores de hecho, anulando en realidad el derecho mismo se puede llegar hasta anular la inamovilidad de los magistrados judiciales que, amparándose en la ley N° 4349 o en la N° 4226, se jubilaron y a los que, después de cinco, diez o más años, se les revisara el cómputo de servicios o su edad, para quitarles el sueldo de retiro y el cargo del que no pudieron ser privados sin el juicio político pertinente.
7° Que la invocación del art. 64 de la ley N° 4349 para fundar la revisión y revocación que en estos autos se discute es ineficaz; dicha disposición dice: "La Junta de Administración hará la revisión de las pensiones y jubilaciones existentes y dará cuenta al Poder Ejecutivo de las que encuentre fuera de las prescripciones de las leyes vigentes cuando se acordaron"; fue propuesta por el diputado Dr. Ponciano Vivanco, fuera del proyecto de la Comisión respectiva, diciendo: "Desearía que al mismo tiempo se hiciera también una revisión de las que actualmente están gozando de pensiones y jubilaciones, etc.". (Conf. Diario de Sesiones C. de D. D. 1903, Vol. 1°, pág. 296). Ni en la letra de la ley ni en la intención clara que la informa, existe apoyo para interpretar que se dejó libertad a la Caja o al Ejecutivo para revisar, no sólo los casos ya resueltos antes del nuevo estatuto sino también todos los que en el futuro se resolvieran. Por lo demás ese precepto tiene su antecedente en el art. 3° de la ley N° 3744, que también se refiere al pasado, pues prescribe: "Las jubilaciones acordadas hasta la vigencia de la presente ley serán revisadas y ajustadas conforme a ella", pero contenía este agregado de justicia elemental que habría permitido, en un caso como el sub-lite, evitar el agravio de aniquilar el derecho en sí, limitándose a modificar su alcance económico. "Si resultase — agrega— falta de servicio o edad, o ambos casos a la vez, se hará un descuento del 10% de la jubilación". Y este mismo principio, de revisión de las jubilaciones y pensiones ya acordadas antes de la nueva ley, se estableció en la ley N° 12.154 modificatoria de las anteriores Nos. 10.650, 11.308 y 11.374 sobre "Jubilaciones y Pensiones de Empleados y Obreros de las Empresas Ferroviarias", pues su art. 32 preceptúa la revisión de las jubilaciones y pensiones ya acordadas para ajustar su monto a las disposiciones de la nueva ley, artículo que suscitó un interesante e ilustrado debate en la Cámara de Diputados en la sesión de 8 de septiembre de 1933 (Conf. D, de S. S. año 1933, Vol. IV, pág. 92 y siguientes). No existe, pues, antecedente legal que autorice la suposición de que se abriera un crédito al P. E. para que, en el futuro y sin término, revisara y anulara jubilaciones y pensiones so color de errores de hecho; que no difieren de los posibles errores de hecho y prueba de los juicios contenciosos, los cuales, sin embargo, no conmueven la cosa juzgada y no darían lugar a un recurso extraordinario traído contra resoluciones del poder administrador.
8° Que siendo la prescripción de orden público no quedan exceptuadas de ella sino las acciones que menciona el art. 4019 del Código Civil y aquellas que expresamente mencionen otras leyes; y así la nulidad resultante de error, violencia, fraude o simulación en los actos jurídicos — art. 1045 del Código Civil— se prescribe a los dos años de cesada la violencia o intimidación; o desde que el error, fraude o falsa causa fuese conocida — art. 4031— y en el caso de la jubilación del Dr. Cantón, el error de cómputo de servicios o el fraude en la mención de algunos prestados por otra persona, se denunció en 1927, por lo que, con exceso había corrido el término que extinguía la acción para anular el decreto de 1913. A falta de disposiciones especiales, el Consejo de Estado de Francia fijó en dos meses el tiempo máximo para la revocación de actos administrativos, aun de aquellos irregulares, cuando se hubiese reconocido derechos a los particulares. La perennidad de lo inestable en materia de derecho administrativo carece de base legal y justiciera. La jubilación sólo se pierde por condena judicial por los delitos y a las penas que menciona el inc. 2° del art. 37 de la ley N° 4349 y, fuera de ello, es vitalicia — art. 38— transmitiéndose a sus padres, hijos o cónyuge supérstite el derecho a pensión — art. 41— .
9°. Que la Corte ha declarado, recientemente, la procedencia de una ampliación suplementaria en el cómputo de servicios de un jubilado en virtud de la ley N° 12.154, cuando con ello puede reintegrarse al goce del beneficio que antes le fuera acordado y luego reducido (Caso: Belfiore A. M., jubilación ferroviaria, 6 de julio de 1936); y ese principio de justicia habría determinado una ampliación conforme a las referencias y pruebas que se incorporan a fs. 91 y siguientes y fs. 138 y siguientes del expediente administrativo.
En su mérito, lo dictaminado a fs. 148 por el asesor legal de la Caja, lo resuelto por esta Corte a fs. 152 (expediente administrativo) se revoca la sentencia recurrida y se hace lugar a la demanda, declarándose que la señora Elena Carman de Cantón tiene derecho a la pensión que le corresponde como esposa del doctor Elíseo Cantón y según los términos de la jubilación de que éste gozó en vida de acuerdo con el decreto de 7 de febrero de 1913, cuya pensión le debe ser abonada desde el día del fallecimiento de su esposo (art. 48 ley N° 4349). Sin costas. Háganse saber y devuélvanse. — Antonio Sagarna. — Luis Linares. — B. A. Nazar Anchorena. — Juan B. Terán.
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación
Autos: Carman de Cantón, Elena c/ la Nación s/ pensión
Resolución: Fallos 175:367
Fecha: 14 de agosto de 1936
Publicación: Colección de Análisis Jurisprudencial - CS - Colección de Análisis Jurisprudencial, con nota de Juan Vicente Cataldo
Tema: acto administrativo ~ jubilación ~ nulidad del acto administrativo ~ orden publico ~ pensión ~ revocación del acto administrativo.
TEXTO COMPLETO.
Buenos Aires, agosto 14 de 1936.
Y Vistos: Los del juicio promovida por doña Elena Carman de Cantón contra el Gobierno de la Nación para que, en su carácter de viuda del Dr. Eliseo Cantón, se le otorgue el beneficio que cree corresponderle de acuerdo con los arts. 41 y siguientes de la ley N° 4349 y 13 de la ley N° 4870, es decir, la pensión de $667.30 m/n; juicio venido en tercera instancia ordinaria por apelación interpuesta por la actora contra la sentencia de la Cámara Federal de Apelación de la Capital que desestimó su demanda, de conformidad con lo dispuesto por el inc. 2° del art. 3°, de la ley N° 4055; y
Considerando:
1° Que el Dr. Eliseo Cantón (h.) encontrándose en ejercicio de los cargos de decano y profesor de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires, solicitó su jubilación ordinaria en agosto de 1912, llenando los recaudos que preceptúan la ley N° 4349 y su decreto reglamentario de octubre 19 de 1904 — fs. 2 a 8— del expediente administrativo de la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones, año 1912, letra C, N° 181. Dado a la solicitud el trámite legal y reglamentario pertinente con todos los informes del caso — fs. 10 a 19— la Caja declaró probados los extremos necesarios y acordó la jubilación ordinaria en febrero 7 de 1913 — fs. 20— la que fué aprobada por el P. E, por decreto de 28 del mismo mes y año (fs. 24). En 1927, la Comisión Revisora de Pensiones Militares, de cuyo beneficio también gozaba el Dr. Cantón por decreto de mayo 10 de 1926 fundado en la ley N° 11.295 — fs. 53— encontró errores de apreciación en el cómputo de servicios militares del aludido — fs. 67— pero el Ministerio de Marina desestimó ese dictamen — fs. 77— no obstante lo cual y por otros errores advertidos por Contaduría General (fs. 82) se iniciaron tramitaciones de esclarecimiento con intervención del beneficiario quien aportó nuevos elementos de juicio para demostrar que había llenado el máximum de servicios no sin antes advertir que había prestado veinticuatro años de servicios coma diputado nacional, que no mencionó al solicitar jubilación, y que, además, había a su respecto, cosa juzgada (fs. 91 y 116 respectivamente).
A pesar de haber urgido, más de una vez, el trámite de la incidencia, jamás la Caja ni el P. E. se pronunciaron en vida del Dr. Cantón, y fue recién en 1931 al presentarse la legítima viuda, Sra. Elena Carman de Cantón, que la nueva administración de la Caja, previa vista al asesor legal de la misma, declaró improcedente la revisión de la jubilación (fs. 146 a 153). El Procurador General de la Nación dictaminó a fs. 172 en sentido favorable a la resolución de la Caja, pero el P. E. por resolución de agosto 20 de 1932, declaró que procedía la revisión de la jubilación Cantón por existir errores de hecho — fs. 198— y en junio 20 de 1933 se dejó sin efecto el decreto de 28 de febrero de 1913 y se mandó formular cargo por las sumas percibidas por el beneficiario en virtud del mismo — fs. 208— . Contra estos últimos decretos deduce acción contenciosa administrativa la Sra. Carman de Cantón — fs. 2— del expediente judicial.
2° Que sintetizado así, clara y precisamente, el proceso administrativo que determina la litis en examen, corresponde averiguar si en las leyes, en la doctrina o en la jurisprudencia — judicial o administrativa— existen fundamentos para la revisión y revocación del decreto que reconoció al Dr. Eliseo Cantón el derecho a su jubilación en 28 de febrero de 1913, por defectos o errores de hecho notados en 1927 y declarados en 20 de junio de 1933, o si como sostiene la actora, el acto administrativo de 1913 es irrevisible e irrevocable por el mismo poder que lo otorgó y a cuyo amparo se hizo efectivo el derecho jubilatorio del que gozó durante dieciocho años el Dr. Cantón.
3° Que no existe ningún precepto de ley que declare inestables, revisibles, revocables o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo, dejando los derechos nacidos o consolidados a su amparo a merced del arbitrio o del diferente criterio de las autoridades, cuyo personal sufre mutaciones frecuentes por ministerio constitucional, legal o ejecutivo; es decir que las resoluciones de la Administración, aun en aquellas cuestiones en que se trata de facultades regladas, consentidas y ejecutoriadas, no "causan estado", no establecen "derechos adquiridos", no hacen "cosa juzgada". Pero, en cambio, existe un decreto de 30 de junio de 1896, en el que aceptándose el dictamen del Procurador General de la Nación se declara, no sólo para el caso concreto que se ventilaba — una reivindicación de terrenos— sino "como antecedentes para casos análogos" que las resoluciones administrativas no son susceptibles de reconsideración "porque el orden público se interesa en que los derechos adquiridos bajo el amparo de resoluciones definitivas queden inconmovibles" porque "de otro modo no habrá régimen administrativo ni judicial posible". Registro Oficial, 1896, t. 1°, págs. 1030 y 1031, y transcripción por el asesor de la Caja de Jubilaciones a fs. 150 v. y 151 del expediente administrativo. Las firmas de Sabiniano Kier, José Evaristo Uriburu y Benjamín Zorrilla dan a esas conclusiones, además del valor de las investiduras respectivas, el de sus reconocidas capacidades jurídicas. Entre otros antecedentes puede recordarse el decreto de 16 de febrero de 1927, dictado en un segundo pedido de reconsideración del que establecía un determinado régimen de promociones y exámenes. Esta Corte Suprema, no obstante la norma de 1896, no revocada expresamente por otro acto del P. E., declaró en 1908 que el Gobierno pudo, en 1903, dejar sin efecto, un reconocimiento de propiedad de un terreno hecho en 1898, "porque los procedimientos administrativos no tienen forma ni carácter de juicio como tampoco interrumpen la prescripción, etc."; pero, aparte tratarse de un caso aislado, cabe advertirse que en el trámite de las jubilaciones y pensiones existe procedimiento administrativo reglado (arts. 29, 30, 40, 56 y 57 de la ley N° 4349 y arts. 10, 11 y 12 del decreto reglamentario); y por ello, la prescripción también se opera en el orden administrativo (art. 37, inc. 3 de la ley premencionada). Otras razones existen, además, para renovar el examen de la cuestión, distinguiendo circunstancias y condiciones del acto administrativo, a efecto de que las conclusiones se ajusten, en cada caso, a los principios fundamentales de la justicia y concilien los derechos de los particulares con los del Estado.
4° Que el acto administrativo es como lo define Mayer: "toda disposición o decisión de autoridad que declara lo que es de derecho en un caso particular", pero es de naturaleza y alcances diversos cuando el poder administrador o un organismo autárquico ejercita facultades discrecionales, que cuando cumple funciones regladas; cuando contempla intereses públicos en su resolución; que cuando decide un interés particular. El nombramiento o remoción de un empleado, la concesión o negación de una licencia o una beca, el otorgamiento de un permiso para usar de un terreno público, son notoriamente diversos de una concesión ferroviaria y del reconocimiento de una jubilación, pero entre estos dos últimos supuestos, la concesión estará siempre condicionada en su duración y en sus condiciones por el servicio público cuya integridad y eficacia debe mantenerse por el Estado, mientras que la jubilación contempla, principalmente, el interés y el derecho del empleado u obrero condómino, con sus compañeros, de los fondos de la caja que ha de pagarle el retiro y en éste y otros casos parecidos "el Estado desempeña una función tutelar, la de patrono o administrador" según el concepto del profesor Sarriá, o de juez, puede afirmarse, decidiendo entre la pretensión del empleado y los intereses de la comunidad de sus colegas afiliados.
5° Que las distinciones precedentes adquieren particular importancia cuando se trata de saber si los actos o resoluciones administrativas hacen "cosa juzgada" y "causan estado", o son revocables total o parcialmente, en cualquier término que el poder administrador o la institución autárquica lo considere conveniente. Es lógico que cuando se obra en virtud de facultades discrecionales la revocación sea procedente y lo mismo puede ocurrir cuando, aun actuando y decidiendo en virtud de facultades regladas, el interés publico que, como ha dicho esta Corte puede confundirse con el orden público (Fallos: t. 172, pág. 21) reclame una modificación del status creado al amparo del acto administrativo, aunque podría surgir la obligación de indemnizar al particular afectado por la revocación. No es la misma la situación creada por una resolución o decisión tomada en el caso de intereses particulares fundados en derecho claramente sancionado por la ley, aun cuando siempre hay, en los actos de gobierno, un interés público más o menos importante. "El interés público — dice MAYER— es en general, una fórmula ambigua. Pero no es difícil advertir qué especie de interés puede estar aquí en cuestión (en la cosa juzgada); es el interés de la certidumbre del derecho. La ley ordena el derecho para hacerlo cierto. Pero en su aplicación a los casos individuales, este derecho puede resultar incierto. Es el juez quien tiene la misión de darle una certidumbre para el caso individual; cuando él haya realizado esa misión en la forma prescripta, con el concurso de la parte interesada, el interés público exige que no se deje renacer la duda sobre el resultado obtenido. El derecho debe adquirir permanente certidumbre para ese caso individual. Tal es la fuerza de la cosa juzgada.
Este razonamiento es claro e irrefutable para el proceso civil. Lo es igualmente, para lo contencioso administrativo cuando se trata como en un proceso civil, de decir lo que es de derecho, de realizar un acto de jurisdicción en ese sentido, de emitir — como hemos dicho— una decisión.
"Para el juicio administrativo que contiene una decisión, propiamente dicha, la fuerza de la cosa juzgada es absoluta, porque el interés público de la certidumbre del derecho forma el derecho de la parte". (Droit Administratif Allemand, t. 1°, págs. 267 a 269). Este principio de la estabilidad del derecho mediante la resolución administrativa en el caso concreto y para la persona que lo plantea, está igualmente afirmado por Louis Delbez en su estudio sobre "La revocación des actes administratives", publicado en la Revue du Droit Public et de Science Politique, año 1928, N° 45; por Laferriere, en "Traité de Jurisdiction Administrative", t. 1, págs. 407 y 408; por Lagoste, "De la Chose Jugée", título V, N° 1350, pág. 452; por Varela, nota al art. 5° del Código de lo Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires; y por el Dr. Félix Sarriá, catedrático de la Universidad de Córdoba, en sus Estudios de Derecho Administrativo, año 1934, págs. 73 a 76, donde se concreta con precisión el verdadero principio en estos términos:
"La doctrina puede ya consagrar como postulado, que el acto administrativo es irrevocable en los siguientes casos:
a) Cuando declara un derecho subjetivo;
b) Cuando causa estado.
"Se parte de la base de que el acto es regular, es decir, que reúne las condiciones esenciales de validez (forma y competencia)".
Aun los que aceptan la revocación y desestiman el valor de la cosa juzgada en el derecho administrativo argentino, sostienen la necesidad de la ley que establezca una estabilidad jurídica mediante la irrevocabilidad por vía administrativa de decreto declarativo de derechos contestados (Conf. Bielsa, Derecho Administrativo, Iª edic., N° 211 y notas 25 y 26, págs. 340 y 341); pero parece justo que lo que debiera establecer la ley, como excepción al principio general de la estabilidad y certidumbre del derecho declarado y reglado, es la facultad de revocación sine die del poder administrador y no a la inversa, y el "recurso jerárquico" que por iniciativa del autor citado se estableció por decreto de 7 de abril de 1933 tiende a esa estabilidad que ya el de 30 de junio de 1896 anticipaba "como antecedente para casos análogos".
6° Que, referidos a las jubilaciones y pensiones los razonamientos expuestos en los considerandos precedentes, se refirma la conclusión favorable a la irrevocabilidad de la jubilación del Dr. Eliseo Cantón, decretada después de su muerte con el consiguiente menoscabo de los derechos pensionarios de su esposa; pues no se trata de facultades discrecionales del Poder Ejecutivo, ni de una gracia demandada por un particular, ni de un trámite arbitrario en la secuela del expediente jubilatorio, ni de fondos que pertenezcan al servicio público general. El Dr. Cantón se presentó a la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones Civiles, en los términos y con los recaudos que preceptúa la ley N° 4349 y sus reglamentaciones; las oficinas públicas de contralor y fiscalización produjeron los informes pertinentes; el directorio de la Caja declaró la procedencia de la jubilación ordinaria, formulando cargos, que el interesado aceptó, y el Poder Ejecutivo aprobó la resolución de la Caja (ver considerando 1°), desde cubo momento el derecho reclamado al amparo de la ley quedó establecido, cierto y ejecutoriado, por lo cual el Dr. Cantón gozó de su sueldo de retiro hasta el día de su muerte. "Es así irrevocable la concesión de una jubilación o pensión aunque ella contuviera errores suficientes para causar su nulidad, en cuyo caso la administración o las entidades autárquicas deben perseguir su anulación por la vía jurisdiccional, no pudiendo — per se— revocar. Sólo pueden corregir errores aritméticos o materiales mas no conceptos" (Sarriá, obra y página citadas). Si los errores aritméticos o de cómputo de servicios que fundan los decretos de agosto 20 de 1932 y junio 20 de 1933 se hubieran dictado en vida del interesado — pues se denunciaron en 1927— y no se hubieran estimado suficientes las aclaraciones dadas por
aquél, ni compensables con los servicios de diputado nacional durante veinticuatro años, aun entonces el Dr. Cantón habría podido continuar servicios o argüir su edad y estado de salud para una jubilación extraordinaria con la consiguiente retasa del monto de su haber jubilatorio, pero después de veinte años del derecho en ejercicio y de seis años de conocido el error, no es posible anular ese derecho en sí. Con la extensión dada al arbitrio administrativo para rectificar errores de hecho, anulando en realidad el derecho mismo se puede llegar hasta anular la inamovilidad de los magistrados judiciales que, amparándose en la ley N° 4349 o en la N° 4226, se jubilaron y a los que, después de cinco, diez o más años, se les revisara el cómputo de servicios o su edad, para quitarles el sueldo de retiro y el cargo del que no pudieron ser privados sin el juicio político pertinente.
7° Que la invocación del art. 64 de la ley N° 4349 para fundar la revisión y revocación que en estos autos se discute es ineficaz; dicha disposición dice: "La Junta de Administración hará la revisión de las pensiones y jubilaciones existentes y dará cuenta al Poder Ejecutivo de las que encuentre fuera de las prescripciones de las leyes vigentes cuando se acordaron"; fue propuesta por el diputado Dr. Ponciano Vivanco, fuera del proyecto de la Comisión respectiva, diciendo: "Desearía que al mismo tiempo se hiciera también una revisión de las que actualmente están gozando de pensiones y jubilaciones, etc.". (Conf. Diario de Sesiones C. de D. D. 1903, Vol. 1°, pág. 296). Ni en la letra de la ley ni en la intención clara que la informa, existe apoyo para interpretar que se dejó libertad a la Caja o al Ejecutivo para revisar, no sólo los casos ya resueltos antes del nuevo estatuto sino también todos los que en el futuro se resolvieran. Por lo demás ese precepto tiene su antecedente en el art. 3° de la ley N° 3744, que también se refiere al pasado, pues prescribe: "Las jubilaciones acordadas hasta la vigencia de la presente ley serán revisadas y ajustadas conforme a ella", pero contenía este agregado de justicia elemental que habría permitido, en un caso como el sub-lite, evitar el agravio de aniquilar el derecho en sí, limitándose a modificar su alcance económico. "Si resultase — agrega— falta de servicio o edad, o ambos casos a la vez, se hará un descuento del 10% de la jubilación". Y este mismo principio, de revisión de las jubilaciones y pensiones ya acordadas antes de la nueva ley, se estableció en la ley N° 12.154 modificatoria de las anteriores Nos. 10.650, 11.308 y 11.374 sobre "Jubilaciones y Pensiones de Empleados y Obreros de las Empresas Ferroviarias", pues su art. 32 preceptúa la revisión de las jubilaciones y pensiones ya acordadas para ajustar su monto a las disposiciones de la nueva ley, artículo que suscitó un interesante e ilustrado debate en la Cámara de Diputados en la sesión de 8 de septiembre de 1933 (Conf. D, de S. S. año 1933, Vol. IV, pág. 92 y siguientes). No existe, pues, antecedente legal que autorice la suposición de que se abriera un crédito al P. E. para que, en el futuro y sin término, revisara y anulara jubilaciones y pensiones so color de errores de hecho; que no difieren de los posibles errores de hecho y prueba de los juicios contenciosos, los cuales, sin embargo, no conmueven la cosa juzgada y no darían lugar a un recurso extraordinario traído contra resoluciones del poder administrador.
8° Que siendo la prescripción de orden público no quedan exceptuadas de ella sino las acciones que menciona el art. 4019 del Código Civil y aquellas que expresamente mencionen otras leyes; y así la nulidad resultante de error, violencia, fraude o simulación en los actos jurídicos — art. 1045 del Código Civil— se prescribe a los dos años de cesada la violencia o intimidación; o desde que el error, fraude o falsa causa fuese conocida — art. 4031— y en el caso de la jubilación del Dr. Cantón, el error de cómputo de servicios o el fraude en la mención de algunos prestados por otra persona, se denunció en 1927, por lo que, con exceso había corrido el término que extinguía la acción para anular el decreto de 1913. A falta de disposiciones especiales, el Consejo de Estado de Francia fijó en dos meses el tiempo máximo para la revocación de actos administrativos, aun de aquellos irregulares, cuando se hubiese reconocido derechos a los particulares. La perennidad de lo inestable en materia de derecho administrativo carece de base legal y justiciera. La jubilación sólo se pierde por condena judicial por los delitos y a las penas que menciona el inc. 2° del art. 37 de la ley N° 4349 y, fuera de ello, es vitalicia — art. 38— transmitiéndose a sus padres, hijos o cónyuge supérstite el derecho a pensión — art. 41— .
9°. Que la Corte ha declarado, recientemente, la procedencia de una ampliación suplementaria en el cómputo de servicios de un jubilado en virtud de la ley N° 12.154, cuando con ello puede reintegrarse al goce del beneficio que antes le fuera acordado y luego reducido (Caso: Belfiore A. M., jubilación ferroviaria, 6 de julio de 1936); y ese principio de justicia habría determinado una ampliación conforme a las referencias y pruebas que se incorporan a fs. 91 y siguientes y fs. 138 y siguientes del expediente administrativo.
En su mérito, lo dictaminado a fs. 148 por el asesor legal de la Caja, lo resuelto por esta Corte a fs. 152 (expediente administrativo) se revoca la sentencia recurrida y se hace lugar a la demanda, declarándose que la señora Elena Carman de Cantón tiene derecho a la pensión que le corresponde como esposa del doctor Elíseo Cantón y según los términos de la jubilación de que éste gozó en vida de acuerdo con el decreto de 7 de febrero de 1913, cuya pensión le debe ser abonada desde el día del fallecimiento de su esposo (art. 48 ley N° 4349). Sin costas. Háganse saber y devuélvanse. — Antonio Sagarna. — Luis Linares. — B. A. Nazar Anchorena. — Juan B. Terán.
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