jueves, 13 de agosto de 2009

Principios Proc.Adm. - Derecho a ser oído.

SENTENCIA NUMERO: DOCE
En la ciudad de Córdoba, a los CUATRO días del mes de JULIO de mil novecientos noventa y seis, siendo las
horas se reúnen en Acuerdo Público los Señores Vocales integrantes de la Sala Contencioso-administrativa del Excmo. Tribunal Superior de Justicia, Doctores Domingo Juan Sesín, Hugo Alfredo Lafranconi y Aída Lucía Teresa Tarditti, bajo la presidencia del primero a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados "ESTEBAN, ELSA E. C/ PROVINCIA DE CORDOBA - PLENA JURISDICCION - RECURSO DE APELACION" (Expte. letra "E" - Nº 4, iniciado el 21 de octubre de 1994), con motivo del recurso de apelación deducido por los representantes de la demandada (fs. 66), en contra de la Sentencia Número Ochenta y ocho, dictada por la Cámara Contencioso-administrativa de Segunda Nominación el día tres de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (fs. 59/65), la que resolviera: "1º) Hacer lugar a la demanda y en consecuencia declarar la nulidad de las sanciones impugnadas, anotadas en el Cuaderno de Actuación Profesional de la actora, así como también de la Resolución Nº 1127/88 de la Sra. Ministro de Educación de la Provincia; 2º) Con costas a la demandada, debiendo diferirse la regulación de honorarios para cuando se determine el monto del juicio.", procediendo en primer lugar a fijar la siguientes cuestiones a resolver:---------
PRIMERA CUESTION: ¿Es procedente el recurso de apelación deducido?--------------------------------------------------
SEGUNDA CUESTION: ¿Qué pronunciamiento corresponde?--------
Conforme al sorteo que en este acto se realiza los Señores Vocales votan en el siguiente orden: Doctores Domingo Juan Sesín, Hugo Alfredo Lafranconi y Aída Lucía Teresa Tarditti.-------------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOMINGO JUAN SESIN, DIJO:-----------------------------------------------
1.- A fs. 66 los representantes de la demandada deducen recurso de apelación en contra de la Sentencia Número Ochenta y ocho, dictada por la Cámara Contencioso-administrativa de Segunda Nominación el día tres de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (fs. 59/65); concedido el recurso libremente y en ambos efectos (fs. 67), se elevan los autos a este Tribunal (fs. 70), corriéndose traslado al apelante (fs. 74), quien lo evacua a fs. 77/80, solicitando que se revoque la Sentencia y se haga lugar a la demanda en todas sus partes. Con costas en ambas instancias a la accionada.---------------------------------
Expresa como motivo de agravio, que es errónea la postura sustentada por el a-quo al sostener que la Administración tuvo una actitud vacilante y que la acción de plena jurisdicción sea el instrumento idóneo para "clarificar" o "subsanar" dicho proceder.------------------
Alega que si la actora, luego de tomado conocimiento de la resolución dictada como consecuencia del recurso de reconsideración, alguna duda tenía respecto de la eficacia de las sanciones, debió acudir a otros mecanismos legalmente previstos (vgr. aclaratoria).-------------------
Tras detenerse en los fundamentos del resolutorio recurrido referido a que el Sentenciante sostiene que "...lo asentado en el cuaderno de actuación profesional de la actora dista mucho de ser una simple advertencia, ya que está expresada en forma explícita la voluntad de la autoridad de aplicarle sanciones correctivas, dos de las cuales se dicen ya cumplidas". Afirma que, si en principio la voluntad administrativa fue aplicarle las sanciones, está suficientemente probado en autos que, a través del acto administrativo dictado con posterioridad, se modificó tal decisión dejando sin efecto las mismas.----------------
Considera que el Tribunal a-quo, a través de su sentencia, ha ordenado a su representada dejar sin efecto o anular sanciones inexistentes que no han tenido ninguna incidencia como falazmente lo indica la actora.------------
Subsidiariamente aduce que en ningún momento se ha lesionado a la accionante la garantía del debido proceso.--
Expresa que los recursos articulados por la Sra. Elsa Esteban le daban el marco adecuado a la defensa de su interés individual, en que es oída, con la facultad de impugnar la sanción y sus motivos, según lo autoriza el carácter del instrumento. Agrega que la recurrente al no manifestar cúales defensas o qué pruebas necesitaba del proceso requerido en el recurso, le resta eficacia al remedio que no llena los recaudos de demostrar su agravio frente a la resolución. Cita jurisprudencia de la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba.-------------------------
Por último expresa que mantiene la reserva del caso federal.---------------------------------------------------
2.- A fs. 80vta., se corre traslado del recurso deducido a la parte actora, quien lo evacua a fs. 81/84vta., solicitando la confirmación de la Sentencia recurrida en todas sus partes, con costas al apelante.-----
Contesta al agravio sustentado, sosteniendo que la recurrente basa el mismo sin atacar la Sentencia en sí, sino que reitera y desarrolla la línea defensiva expresada en la contestación de la demanda como en su memorial de alegatos convirtiendo el recurso de apelación en un alegato que desnaturaliza esta instancia judicial.-----------------
Cita jurisprudencia referente a los requisitos formales que se deben cumplir para la interposición del recurso de apelación y refuerza su posición expresando que la apelante no señala, cuál es el daño que le ocasiona el decisorio como así tampoco determina, cuáles son los medios probatorios no tenidos en cuenta.--------------------------
Subsidiariamente sostiene que el recurso de apelación deviene sustancialmente vacuo.-----------------------------
Pone de resalto que la apelante no ha demostrado que se subsanara la decisión de la Directora de Escuela Ramón J. Cárcano de aplicar sanciones a la actora y su inscripción definitiva en el Cuaderno de Actuaciones Profesionales el que -agrega-, es un instrumento legal indispensable para determinar la calidad del docente y su desempeño.-------------------------------------------------
Razona que su subsistencia provocó un perjuicio a la docente, siendo la instancia judicial la única vía apta para salvaguardar sus legítimos derechos afectados.--------
Señala que a ello debe agregarse que la falta de oportunidad de la actora para ser oída, previa a la anotación y aplicación de sanciones, no ha podido ser desvirtuada por la demandada, viciando en consecuencia de ilegítimo y nulo el accionar de la Administración tal como lo refiere en su decisorio el a-quo.-----------------------
Hace reserva de caso federal (art. 14 Ley 48).--------
3.- Firme el decreto de autos (fs. 85/86), queda la causa en estado de ser resuelta.---------------------------
4.- Como punto liminar de mi voto, cabe destacar que el recurso bajo análisis ha sido oportunamente deducido, contra una sentencia definitiva dictada en primera instancia y por parte legitimada, razón por lo cual corresponde su tratamiento (arts. 43 y sgtes. C.M.C.A. y arts. 1240 y sgtes. antiguo C.P.C. por remisión art. 13 C.M.C.A).--------------------------------------------------
5.- La sentencia de primera instancia contiene una adecuada relación de causa, la cual debe tenerse por reproducida en el presente a los fines de evitar su innecesaria reiteración.-----------------------------------
6.- DERECHO SUBJETIVO ADMINISTRATIVO: Agravia en primer lugar a la demandada la afirmación de la sentencia en cuanto considera que ha existido violación de un derecho subjetivo administrativo al tenerse por cierto que la actora fue sancionada por la autoridad educativa.----------
Si concebimos en general al derecho subjetivo administrativo como el interés personal, directo y exclusivo que tiene un administrado determinado con relación a una norma que establece cual es la conducta administrativa debida (JELLINEK, Walter Verwaltungs recht, 3ª Ed., Berlín l931, p. 201 y ss, KORMAN, Lest, Einfuhrung, in die praxis, 2ª Ed. p. 250), o en otras palabras como la exigibilidad exclusiva de que la Administración no exceda sus facultades regladas, es fundamental determinar con precisión, si a la actora se le ha vulnerado un derecho subjetivo administrativo en el sub examine, es decir si efectivamente la Directora de la Escuela Ramón Cárcano le aplicó una sanción.----------------------------------------
Si analizamos detenidamente su cuaderno de actuación, obrante en fotocopia a fs. 7/51 del Expte Adm. 0109/96954/87, es dable advertir, como lo hace la sentencia apelada, que despúes de referenciar las irregularidades imputadas a la docente por no cumplir las sugerencias y guías dadas por el personal directivo en reiteradas oportunidades y no observar cambio alguno en la conducción de su área, se afirma que "...debido a ello Ud. se hace pasible de las medidas disciplinarias siguientes: a) observación en privado (ya fue cumplida). b) apercibimiento por escrito, con anotación en el legajo de actuación profesional (ya fue cumplida). c) suspensión menor de ocho días sin goce de sueldo...".-------------------------------
A fs. 99 del Expte. Adm. citado, obra otra Resolución de la Directora dictada con fecha 16 de Agosto de 1988 con motivo de resolver el recurso de reconsideración interpuesto. Allí explica que las sanciones anotadas en el Cuaderno de actuación "no existieron...y que sólo fue una advertencia muy seria a la Sra. Esteban que no llegó a concretarse no habiendo sido transcripto en su legajo personal...". Por ello considera que la supuesta sanción es inexistente por lo que rechaza el recurso de reconsideración.-------------------------------------------
Sin embargo, en el informe obrante a fs. 63/64, producido por la misma Directora, como paso previo a resolver la reconsideración, manifiesta que tales constancias fueron "...sólo una advertencia muy seria hecha a la Sra. Esteban, que no llegó a concretarse, quedando solo asentada en su cuaderno de actuación, no habiendo sido transcripta a su legajo personal...".----------------------
Frente a esta actitud vacilante de la Administración que la actora pretende clarificar en este proceso, el fallo de la Cámara apelado manifiesta entre otros aspectos que "...la realidad, que surge de su sola lectura, indica que lo asentado en el cuaderno de actuación profesional de la actora dista mucho de ser una simple advertencia, ya que está expresada en forma explícita la voluntad de la autoridad de aplicarle sanciones correctivas, dos de las cuales incluso, se dicen ya cumplidas. Si la posterior voluntad de la Administración fue que tales sanciones constituyeran sólo una advertencia para la docente, debió necesariamente actuarse en consecuencia y haciendo lugar a la reconsideración, realizar las pertinentes anotaciones en el cuaderno respectivo aclarando debidamente la situación. Esto no se hizo y, por el contrario, se rechazó el recurso de reconsideración articulado, sin modificarse en modo alguno las anotaciones ya realizadas en el cuaderno de actuación profesional. De allí que resulta lógico y correcto que las sanciones subsisten y no fueron debidamente levantadas.." (cfr. fs. 63/65).----------------
Comparto esta impecable conclusión de la Sentencia apelada por cuanto se inordina en los principios liminares de nuestro sistema jurídico.-------------------------------
7.- NUESTRO ORDEN JURIDICO NO ACEPTA LA IMPOSICION DE SANCIONES IMPLICITA O SOLAPADAS: Es deber inclaudicable de la Administración en el marco del Estado de Derecho velar permanentemente por la legalidad de su actividad, el correcto desempeño de sus agentes y la transparencia en el ejercicio de la función pública. No puede existir ningún impedimento cuando la Administración quiere promover el esclarecimiento de ciertos hechos a fin de resguardar el principio de legalidad en el obrar administrativo. Sin embargo, tal atribución debe realizarse en el marco del orden jurídico vigente, respetando los requisitos necesarios para la emisión de la voluntad estatal como las garantías de los administrados.----------------------------
En este marco de juridicidad es dable afirmar rotundamente, que:-----------------------------------------
a) No existen las sanciones implícitas, es decir que sólo deben imponerse las que se encuentren taxativamente señaladas por la normativa estatutaria aplicable. En consecuencia, no pueden incorporarse en el legajo personal ni en cualquier otra actuación administrativa, inconductas menores no aplicadas en legal forma, susceptibles de desmerecer la carrera administrativa del agente como de influir en las posibles sanciones y/o promociones.---------
b) Las sanciones sólo pueden imponerse mediante un acto administrativo que así lo disponga cumpliendo las formalidades impuestas por los preceptos constitucionales, la Ley de Procedimiento Administrativo y demás normativas específicas aplicables. Esta es la única forma de expresar la voluntad del Estado. Desde luego que es antijurídico sancionar solapadamente mediante un mero acto interno incorporado a un cuaderno de actuación que no respeta las normativas y principios explicitados supra. El orden jurídico vigente no acepta tales comportamientos administrativos que indudablemente afectan el buen nombre y honor del personal.----------------------------------------
8.- EL DEBIDO PROCESO COMO PASO PREVIO A LA SANCION: También se agravia la demandada por cuanto considera que aún habiéndose aplicado una sanción leve no era necesario el cumplimiento del debido proceso como paso previo a la aplicación de la sanción.----------------------------------
Al respecto, sabido es que la imposición de una sanción presupone el respeto ineludible del principio fundamental del debido proceso (descargo o sumario, según el caso).--------------------------------------------------
Como he sustentado en reiteradas oportunidades, si el procedimiento administrativo constituye siempre una garantía jurídica, este carácter adquiere especial importancia cuando se trata del trámite cuyo objeto es la imposición de una sanción administrativa. En efecto, la Administración no puede sancionar sin la previa instrucción de un procedimiento encaminado a comprobar la infracción que respete el principio axiológico fundamental del debido proceso adjetivo del art. 18 de la C.N., arts. 5 y 9 de la anterior Constitución de Córdoba y art. 23 inc. 13 de la actual.----------------------------------------------------
La circunstancia de que las normas estatutarias autoricen la aplicación de sanciones menores sin sumario previo en los casos de fácil acreditación objetiva de la falta imputada o de leves infracciones, no empece la inclaudicable obligación de resguardar el derecho de defensa a través del descargo, exista o no una norma que expresamente lo establezca, ya que aún en ausencia de ella, el debido proceso constituye un principio constitucional de obligatorio acatamiento.-----------------------------------
El descargo presupone un procedimiento reducido tendiente a tutelar el derecho de defensa y a facilitar nuevos elementos de juicio a la Administración. Empero, si bien no requiere la formalidad propia del procedimiento sumarial, sin embargo, debe resguardar aunque mínimamente el cumplimiento de los siguientes aspectos: derecho a ser oído, a ofrecer y producir prueba y a una decisión fundada. Todo ello en el marco sumarísimo que la naturaleza de ese trámite implica.-------------------------------------------
Como correctamente lo ha señalado el fallo apelado, el "debido proceso previo" mediante el descargo descripto supra, no fue cumplimentado en la especie por lo que tal transgresión fulmina la juridicidad del acto impugnado por cuanto se ha contrariado el orden jurídico vigente por violación de los principios que informan el procedimiento para su dictado (GORDILLO,A., Trat. de Der. Adm. T. II-B, p. 332 y ss; FIORINI,B., Der. Adm. T.I, p. 511 y ss.; ZANOBINI,G., Curso de Der. Adm. T.I, p. 400 y ss.; SANDULLI,A., Manuale de diritto amministrativo, p. 470 y ss.).------------------------------------------------------
9.- LOS RECURSOS POSTERIORES A LA SANCION NO CONVALIDAN LA OMISION DEL DEBIDO PROCESO PREVIO: Se agravia también la demandada en cuanto afirma que ante sanciones leves el debido proceso queda asegurado con los recursos administrativos interpuestos por la interesada con posterioridad a la sanción.--------------------------------
El derecho disciplinario moderno enmarcado en los principios constitucionales de las nuevas constituciones no consienten el criterio descripto por la demandada.---------
En efecto, el recurso es una impugnación de un acto administrativo ante un órgano de ese carácter que obviamente se interpone a posteriori de la imposición de la sanción. Su objetivo es agotar la vía administrativa como paso previo a la judicial procurando, generalmente sin sustanciación, la revisión de un acto ya dictado. Nada tiene que ver con el debido proceso que procura tutelar una garantía constitucional clarificando la comisión de los hechos y la determinación de las responsabilidades.--------
Su omisión significaría colocar el personal en una evidente situación de indefensión, puesto que le privaría la posibilidad de destruir en el momento oportuno las falsas imputaciones que le pudieran hacer, convirtiendo de esa forma en ilusorias las garantías de acierto y ecuanimidad de la sanción a dictarse.----------------------
Lo que pretende el debido proceso es el respeto de su contenido con anterioridad a la sanción misma. De allí que la Constitución dice "sumario previo" antes de la cesantía. En definitiva, no es lo mismo garantizar el debido proceso previo que el acceso al control administrativo a través de la vía recursiva. Son dos temáticas diferentes.------------
10.- En definitiva las conclusiones referidas en los puntos precedentes, que ratifican la sentencia apelada, fluyen de los principios de juridicidad expresamente condensados a nivel constitucional. El obrar de la Administración está condicionado a que su actividad se ejercite dentro de límites razonables, de modo que no se vulneren las garantías y derechos constitucionales; sin debilitar ni alterar los mismos, para que la Constitución sea una "verdad aplicada y no una superstición explotada" como sabiamente dijo el ilustre Cordobés Ramón CARCANO.----
Solo así la actuación de los organismos administrativos y judiciales podrán tener una doble fuerza de convicción: legalidad y razonabilidad. La primera, a través del correcto encuadre normativo de la cuestión. La segunda, por medio de una vivencia de justicia.------------
11.- En mérito a los argumentos que anteceden y las premisas sentadas a través de su desarrollo, voto en sentido adverso a la pretensión recursiva.-----------------
Así voto.---------------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR HUGO ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:----------------------------------
Adhiero al voto del Señor Vocal Doctor Domingo Juan Sesin, que a mi juicio ha expresado los fundamentos necesarios para resolver en forma correcta la presente cuestión. Por ello, me expido en igual sentido.------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA LA SEÑORA VOCAL DOCTORA AIDA LUCIA TERESA TARDITTI, DIJO:--------------------------
Considero que las razones dadas por el Señor Vocal de primer voto deciden correctamente la primera cuestión planteada, y para evitar inútiles repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual forma.-----------------------------------------------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR DOMINGO JUAN SESIN, DIJO:----------------------------------
Corresponde: I) Rechazar el recurso de apelación interpuesto por los representantes de la accionada en contra de la Sentencia Número Ochenta y ocho, dictada por la Cámara Contencioso-administrativa de Segunda Nominación el día tres de octubre de mil novecientos noventa y cuatro.----------------------------------------------------
II) Imponer las costas de la presente instancia a la vencida.---------------------------------------------------
III) Disponer que los honorarios profesionales correspondientes al Dr. Juan Fernando Brügge, por la labor profesional cumplida en la instancia, sean regulados por la Cámara a-quo, previo emplazamiento del art. 25 bis de la Ley 8226, en el cuarenta por ciento (40%) de lo que en definitiva resulte de aplicar el mínimo de la escala del artículo 34 ib. (art. 37, Ley Arancelaria), teniendo en cuenta lo dispuesto por el art. 29 ib..--------------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR HUGO A. LAFRANCONI, DIJO:---------------------------------------
Considero que las razones dadas por el Señor Vocal preopinante deciden correctamente la cuestión, y para evitar inútiles repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual sentido.---------------------
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA LA SEÑORA VOCAL DOCTORA AIDA LUCIA TERESA TARDITTI, DIJO:--------------------------
Adhiero a los fundamentos y conclusiones a que arriba el Señor Vocal Doctor Domingo Juan Sesín. Por ello, compartiéndolos, voto en igual sentido a la segunda cuestión planteada.----------------------------------------
Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, el Excmo. Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de su Sala en lo Contencioso-administrativo,----
RESUELVE:--------------------------------------------------
I) Rechazar el recurso de apelación interpuesto por los representantes de la accionada en contra de la Sentencia Número Ochenta y ocho, dictada por la Cámara Contencioso-administrativa de Segunda Nominación el día tres de octubre de mil novecientos noventa y cuatro.-------
II) Imponer las costas de la presente instancia a la vencida.---------------------------------------------------
III) Disponer que los honorarios profesionales correspondientes al Dr. Juan Fernando Brügge, por la labor profesional cumplida en la instancia, sean regulados por la Cámara a-quo, previo emplazamiento del art. 25 bis de la Ley 8226, en el cuarenta por ciento (40%) de lo que en definitiva resulte de aplicar el mínimo de la escala del artículo 34 ib. (art. 37, Ley Arancelaria), teniendo en cuenta lo dispuesto por el art. 29 ib..--------------------
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